新行政处罚法之“行政处罚的执行”解析
前言
笔者通过近两年参与行政机关行政执法案卷评查活动，发现行政机关行政执法水平虽日益提高，但在具体行政处罚实施过程中，往往仅注重案件立案、调查、处罚决定作出及送达等程序的规范性、合法性，却忽视了行政处罚决定书中所载明的处罚内容是否执行完毕的问题。笔者将结合新修行政处罚法之“行政处罚的执行”规定，回顾新旧法律变化，梳理行政处罚执行要点，并就行政机关因行政处罚执行问题潜在的法律风险予以提示。
正文
一、行政处罚执行之新旧法变化对比回顾
本月15日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新法”）正式实施，新法较修订前的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“旧法”），在“行政处罚的执行”规定方面有所变化，新旧法重大变化对比回顾如下：
二、行政处罚的执行要点梳理
行政处罚的执行，涉及罚款的收缴、当事人逾期履行处罚决定时的执行措施采取、以及复议、诉讼期间是否停止执行行政处罚等内容，笔者发现，行政执法人员在执法实践中，实际做法与行政处罚执行的法律规定不符，行政机关及其执法人员在行政处罚的执行过程中，应当注意以下要点：
（一）罚款的收缴以罚缴分离为原则，当场收缴为例外，且当场收缴必须符合法定情形
根据行政处罚法规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构相分离，行政机关可以当场收缴罚款的情形仅限于三种，即：
1、依法给予一百元以下罚款的；
2、不当场收缴事后难以执行的；
3、在边远、水上、交通不便地区，行政机关依法作出处罚决定后，当事人通过银行或者电子支付系统缴纳罚款确有困难，经当事人提出的，可以当场收缴。行政机关当场收缴罚款的，必须向当事人出具财政部门统一制发的专用票据，否则当事人可以拒绝缴纳罚款。
另外，执法人员当场收缴罚款后，应按法定期限，向行政机关上交罚款；行政机关收到执法人员上交的罚款后，也应按法定期限缴付指定银行，否则将涉嫌程序违法。执法人员上交罚款的期限为应自收到之日起二日内；水上当场收缴的罚款，应自抵岸之日起二日内。行政机关缴付指定银行的期限为二日内。
（二）申请暂缓或者分期缴纳罚款的条件认定要点
行政处罚法规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳罚款。那么实践中，行政机关及其执行人员对“申请暂缓或者分期缴纳罚款的条件”予以认定时，应当注意：首先应当是由当事人向行政机关提出暂缓或者分期缴纳罚款申请，申请中应当说明经济困难的理由，明确、具体的暂缓或者分期缴纳罚款计划，并提供相应的证据材料；其次行政机关及其执法人员应对当事提供的申请、证明材料进行审核，如经审核认为符合或者不符合条件的，应报请负责人批准后作出相应同意或者驳回决定。如经审核认为，证据不全，可责令补正证据，对于当事所交证据，认为有必要实质审查的，可以由2名执行人员实施调查核实。
目前法律对于提供哪些证明材料并无明确规定，实践中普遍认为，当事人为自然人的，应当提供所在村（社区）自治组织，以及户口所在地人民政府、民政部门出具的当事人确有经济困难的证明，或者因病导致经济困难的，应当提供病历材料、大额医疗支付票据以及家庭成员证明，或者其他能够有效证明确有经济困难的证据材料。
（三）当事人逾期履行处罚决定时，行政机关依法可以采取相应执行措施
当事人逾期履行处罚决定时，作出行政处罚的行政机关可以采取行政处罚法第七十二条规定的具体执行措施，行政机关应根据是否具有强制执行权，分别依法自行强制执行或者申请人民法院强制执行。目前可以由行政机关自行强制执行的机关主要有公安、海关、税务等，其他没有强制执行权的机关均应申请人民法院强制执行。申请法院强制执行时，有期限要求，即当事人在法定期限内不提出行政复议、行政诉讼的，行政机关应在期限届满前提前10日，向当事人发出履行行政处罚决定书的催告通知，经催告当事人仍不履行的，行政机关应自期限届满之日起3个月内，申请法院强制执行，超期申请，法院将不予受理，最终会造成行政机关无法再要求当事人执行行政处罚决定的不利后果。
（四）加处罚款以及行政复议、诉讼期间行政处罚是否停止执行的问题
行政机关及其执法人员应当注意，加处罚款性质是对罚款的强制执行，适用前提是当事人到期不缴纳罚款，加处罚款的标准是每日按罚款数额的3%加处，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；另外，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。
行政复议、诉讼期间以行政处罚不停止执行为原则，但应当注意，涉及当事人对限制人身自由行政处罚决定不服的特殊情形时，经当事人申请，履行保证等符合法律规定程序的，应当暂缓执行。
三、行政机关的潜在法律风险
行政处罚的执行遵循当事人自觉履行行政处罚决定原则，但当出现当事人不自觉履行行政处罚决定情形时，行政机关当然负有督促当事人履行行政处罚决定的法定职责，如行政机关不履行该项督促职责时，潜在的法律风险如下：
（一）行政问责风险
由上级行政机关或者有关机关责令作出行政处罚的机关改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
（二）被检察院提起行政公益诉讼，并承担败诉风险
最高人民法院发布137号指导案例，裁判要旨认为，剑川县森林公安局在查明玉鑫公司及王寿全擅自改变林地的事实后，以剑川县林业局名义作出对玉鑫公司和王寿全责令限期恢复原状和罚款22266.00元的行政处罚决定符合法律规定，但在玉鑫公司缴纳罚款后三年多时间里没有督促玉鑫公司和王寿全对破坏的林地恢复原状，也没有代为履行，致使玉鑫公司和王寿全擅自改变的林地至今没有恢复原状，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，是怠于履行法定职责的行为。行政处罚决定没有执行完毕，行政处罚机关依法应该继续履行法定职责，采取有效措施，督促行政相对人限期恢复被改变林地的原状。据此，法院最终判决行政机关怠于督促当事人限期恢复的行为违法，责令继续履行法定职责。
结语
行政处罚是保证行政法律、法规及规章实施的有力措施，严格、积极、准确、及时地对违反行政法律规范的当事人，实施行政处罚是国家行政机关的法定职责。行政处罚的执行是行政处罚案件整体办理完结的标志，行政处罚决定执行完毕与否，是直接判断国家行政机关是否履行法定职责的标准之一，对此，行政机关及其执法人员应当慎重对待。