高院发布：关于国有土地上房屋征收与补偿行政案件若干问题审理指南（2020.11.11）
作者：常设中国建设工程法律论坛第八工作组 著
来源/江苏高院
江苏省高级人民法院关于
国有土地上房屋征收与补偿
行政案件若干问题审理指南
（江苏省高级人民法院审判委员会
第26次全体委员会讨论通过）
为切实保障被征收人合法权益，监督政府依法征收、公平补偿，妥善化解征收补偿争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）、《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）、苏政发〔2011〕91号《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》等规定，结合本省实际，制定本指南。
一、总体要求
审理房屋征收补偿行政案件，应当遵循以下原则和工作要求：
1、服务经济发展。牢固树立服务大局意识，充分认识房屋征收对于促进城市建设和经济发展的重要性。及时审理征收补偿行政案件，为征收补偿提供有力的司法保障，促进江苏高质量发展走在前列。
2、注重权益保障。明确司法审查内容，严格司法审查标准。
促进依法征收和公平补偿，充分保障被征收人合法权益，努力让被征收人在征收补偿案件中感受到公平正义。
3、监督征收补偿。严格按照《条例》规范国有土地上房屋征收与补偿活动，依法审查房屋征收决定和房屋补偿决定的合法性。在监督、促进政府依法征收、公平补偿的同时，兼顾征收效率，注重公共利益和个人权益的平衡。
4、多元化解纠纷。坚持调解优先、依法调解、自愿调解原则。调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。房屋补偿决定存在合理性问题的，应加大调解力度，通过调解妥善化解争议，努力做到定分止争，实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。
二、受理条件
（一）受案范围
5、下列情形属于人民法院行政诉讼受案范围：
（1）征收人未单独作出房屋征收决定，将房屋征收决定和公告合二为一，被征收人对房屋征收决定公告提起诉讼的；
（2）征收人组织有关部门对房屋面积、性质进行的调查、认定和处理，具有认定未经登记的建筑属于违法建筑并明确不予补偿等内容，对被征收人权利义务产生实际影响，被征收人提起诉讼的；
（3）被征收人以征收人不履行补偿安置职责提起诉讼的。
6、下列情形不属于人民法院行政诉讼受案范围：
（1）征收人作出房屋征收决定后依法公告，被征收人单独对房屋征收决定公告提起诉讼的；
（2）征收人组织有关部门对房屋面积、性质进行的调查、认定和处理，仅记载房屋有证面积、无证面积和性质，未设定被征收人权利义务，被征收人提起诉讼的。
7、下列情形不予立案：
（1）部分被征收人对房屋征收决定提起诉讼，法院作出生效裁判后，其他被征收人对同一房屋征收决定提起诉讼的；
（2）房屋补偿决定或者补偿安置协议中已涉及调查、认定和处理的结果，被征收人已对房屋补偿决定或者补偿安置协议提起诉讼，再对调查、认定和处理行为提起诉讼的。
（二）主体资格
8、按照公房管理规定取得公房租赁权，并执行国家规定租金标准的公房承租人对房屋征收决定和房屋补偿决定提起诉讼，具有原告主体资格。
9、营业用房承租人对房屋征收决定提起诉讼，不具有原告主体资格。
10、营业用房承租人对房屋补偿决定以及补偿安置协议中涉及的停产停业损失等自身权益争议提起诉讼，具有原告主体资格。但租赁合同约定，因征收自动解除租赁合同，营业用房承租人不享有停产停业损失等补偿的除外。
11、部分房屋共有人与房屋征收部门签订了补偿安置协议，未签订补偿安置协议的共有人对房屋征收决定、补偿安置协议提起诉讼，具有原告主体资格。
12、房屋征收部门与被征收人签订补偿安置协议，被征收人对补偿安置协议提起诉讼的，房屋征收部门是适格被告。
13、省级以上（含省级）开发区管理机构作出房屋征收决定和房屋补偿决定，被征收人提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。
14、省级以下开发区管理机构作出房屋征收决定和房屋补偿决定，被征收人提起诉讼的，以设立该开发区管理机构的地方人民政府为被告。
15、被征收人对房屋调查、认定和处理行为提起诉讼的，作出调查、认定和处理的行政主体是适格被告。
16、被征收人以作出房屋征收决定的行政主体为被告提起诉讼，请求履行补偿安置法定职责的，作出房屋征收决定的行政主体是适格被告。
17、公房承租人、营业用房承租人对房屋补偿决定提起诉讼的，人民法院应当通知房屋所有权人参加诉讼，房屋所有权人经通知不参加诉讼的，人民法院应当将其列为第三人。
（三）起诉期限
18、被征收人对房屋征收决定提起诉讼的，起诉期限从房屋征收决定公告之日起计算。房屋征收决定规定公告期限的，起诉期限从公告期限届满之日起计算。
19、被征收人人数较少，征收人直接送达房屋征收决定的，起诉期限从被征收人收到房屋征收决定之日起计算。
20、被征收人对房屋补偿决定提起诉讼的，起诉期限从收到房屋补偿决定之日起计算。
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21、房屋征收决定、房屋补偿决定未告知申请行政复议、提起诉讼的权利和期限，被征收人不服申请行政复议或者提起诉讼的，应当在知道或者应当知道被诉房屋征收决定、房屋补偿决定内容之日起一年内申请行政复议或者提起诉讼。
22、被征收人对房屋征收决定、房屋补偿决定申请行政复议，复议机关作出的复议决定未改变原行为的结果，并依法告知提起诉讼的权利和期限，被征收人不服提起诉讼的，应当自收到复议决定之日起十五日内以原机关和复议机关为共同被告提起诉讼。
23、被征收人对房屋征收决定、房屋补偿决定申请行政复议，复议机关作出的复议决定改变原行为的结果，未告知提起诉讼的权利和期限，被征收人不服提起诉讼的，应当自收到复议决定之日起一年内以复议机关为被告提起诉讼。
24、被征收人对房屋征收决定、房屋补偿决定申请行政复议，复议机关作出不予受理或者驳回行政复议申请决定，该复议决定依法告知提起诉讼的权利和期限，被征收人对复议决定提起诉讼的，应当自收到复议决定之日起十五日内提起诉讼。被征收人对房屋征收决定、房屋补偿决定提起诉讼，房屋征收决定、房屋补偿决定告知诉权和起诉期限的，应当自知道或者应当知道房屋征收决定、房屋补偿决定作出之日起六个月内提起诉讼。
25、房屋征收决定、房屋补偿决定告知起诉期限短于法定起诉期限的，按照法定起诉期限计算；长于法定起诉期限，按照告知的起诉期限计算。
26、被征收人认为征收人不履行补偿安置法定职责，应当在征收人规定的签约期限届满的合理期限后提起诉讼。行政机关对作出房屋补偿决定期限有规定的，原则上从其规定。
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三、实体审查
（一）房屋征收决定的审查
27、职权依据的审查
（1）市、县级人民政府，有法律、法规授权进行房屋征收补偿的开发区管理机构作出房屋征收决定，应认定有职权依据。
（2）没有法律、法规授权进行房屋征收补偿的开发区管理机构作出房屋征收决定，应认定没有职权依据。
28、土地性质的审查
（1）审查征收范围内的土地性质是否为国有土地。
（2）涉及撤组剩余的少量土地是否为国有土地，按照2005年3月4日原国务院法制办公室、原国土资源部《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》进行认定。
29、公共利益的审查
（1）征收人组织实施的基础设施、公共事业、保障性安居工程及旧城区改建等建设活动，应当认定符合公共利益。
（2）发改、自然资源和规划行政主管部门等出具的复函、证明、说明等，不足以直接认定房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的，仍应通过五年规划纲要，土地利用总体规划图、局部图，城市总体规划图、局部图等，综合认定是否符合上述规划。
（3）对保障性安居工程建设、旧城区改建项目，应查明是否纳入人民代表大会讨论通过的国民经济和社会发展年度计划。
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30、补偿安置方案的审查
（1）是否提供货币补偿和产权调换两种补偿安置方式供被征收人选择。
（2）产权调换房屋的位置、面积等是否确定。位置、面积等不确定的，不得用于产权调换。
（3）因旧城区改建项目征收个人住宅，被征收人选择改建地段房屋进行产权调换的，征收人是否提供改建地段或者就近地段房屋予以产权调换。
31、社会稳定风险评估的审查
（1）评估主体的审查。审查评估的主体是否为作出房屋征收决定的主体。征收人组织或者委托责任主体评估时，征收人或者社会稳定风险评估领导小组是否予以确认。
（2）评估结果的审查。评估结果为“可以实施”（低风险）的，可以进行征收；评估结果为“暂缓实施”（中风险）的，是否提供证据证明已采取措施降低风险等级；评估结果为“不予实施”（高风险）的，不得进行征收。
32、征收补偿费用的审查
（1）房屋征收决定作出前，是否对征收补偿总费用进行评估或概算。
（2）房屋征收决定作出前，是否在金融机构设立专用账户，并存入一定数额用于货币补偿的费用。
（3）房屋征收决定作出前，是否提供一定数量的用于产权调换的房屋。
（4）征收人提供的用于货币补偿的费用以及用于产权调换的房屋，是否能充分保障被征收人选择不同补偿安置方式的实际需求。
33、房屋面积和性质调查、认定和处理的审查
是否依法对房屋面积和性质进行了调查、认定和处理，是否将相关结果在征收范围内公布。
34、行政程序的审查
（1）补偿安置方案的拟定、征求意见、修改、公告等是否符合《条例》第十条、第十一条的规定。
（2）旧城区改建项目，过半数被征收人对补偿安置方案提出异议的，是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改补偿安置方案。
（3）房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，征收人是否召开常务会议讨论房屋征收的风险。“人数较多”的把握，原则上以各地制定的标准为依据；未制定标准的，根据城市规模、项目规模，结合个案进行综合认定。
（4）房屋征收决定作出后是否及时公告。公告中是否载明征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
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作者：赵晋山 主编
35、法律适用的审查
房屋征收决定是否援引法条、法律适用是否准确。
（二）房屋补偿决定的审查
36、职权依据的审查
（1）市、县级人民政府，有法律、法规授权进行房屋征收补偿的开发区管理机构作出房屋补偿决定，应认定有职权依据。
（2）没有法律、法规授权进行房屋征收补偿的开发区管理机构作出房屋补偿决定，应认定没有职权依据。
37、房屋、土地面积和性质认定的审查
（1）房屋面积一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。
（2）被征收人对房屋面积提出异议，征收人委托有资质的机构对房屋面积进行实际测绘，如果测绘的面积大于产权证记载的面积，是否按照实际测绘面积予以补偿。
（3）因历史原因未办理建房审批手续的房屋，征收人不给予补偿是否合法。
（4）土地使用证记载的土地面积大于合法房屋的面积，征收人是否对“地大于房”部分的土地予以补偿。
（5）是否应当给予停产停业损失补偿，根据房屋是否为合法房屋；是否于2010年7月1日前改变为经营性用房，并持有合法、有效的营业执照、税务登记证以及其他有关许可证件；至房屋征收决定公告前，是否持续营业1年以上等综合认定。
38、评估机构选定的审查
（1）房屋征收部门是否要求被征收人在不少于5个工作日内协商选定评估机构。被征收人协商不成的，是否通过“多数决定”或者“随机选定”等方式确定评估机构。
（2）通过“多数决定”的，评估机构得票数是否超过被征收人户数的一半。征收人有证据证明给每一个被征收人发放选票，部分被征收人拒绝投票，评估机构得票数是否超过有效票数的一半。
（3）通过“多数决定”“随机选定”方式确定的，审查评估机构确定的过程和结果是否经公证机构依法公证。
（4）通过“多数决定”“随机选定”的方式确定评估机构的，是否将确定评估机构的结果予以公告。
39、评估方法与评估报告的审查
（1）依据《评估办法》第十三条审查评估方法是否正确。
（2）房屋征收部门是否将分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。
（3）评估报告是否依法送达，是否告知被征收人有权申请复核评估。被征收人申请复核评估的，是否将复核结果书面告知被征收人。被征收人向评估专家委员会申请鉴定的，是否将鉴定结果书面告知被征收人。
（4）评估时点的确定是否准确。
评估时点原则上为房屋征收决定公告之日。作出房屋补偿决定与评估时点间隔时间较长，给予产权调换的，原则上不重新调整评估时点，但有证据证明被征收房屋涨价幅度明显大于产权调换房屋涨价幅度的除外；给予货币补偿的，有证据证明被征收房屋价值有较大幅度上涨的，应重新调整评估时点。
40、保障补偿安置方式选择权的审查
（1）是否在补偿安置方案中告知被征收人有权选择不同的补偿安置方式，是否在征收实施中告知被征收人拒绝选择的后果；
（2）是否根据被征收人选择的补偿安置方式作出房屋补偿决定；
（3）未按照被征收人选择的补偿安置方式进行补偿是否有正当理由；
（4）给予产权调换的，产权调换房屋的位置、面积、价格是否确定；
（5）房屋补偿安置方式是否明确，补偿内容是否具体。房屋补偿决定给予两种补偿安置方式的，应当认定为补偿安置方式不明确。
41、营业用房承租人权利保障的审查
（1）承租人享有停产停业损失、装饰装潢损失补偿的，审查房屋补偿决定是否包括停产停业以及装饰装潢损失补偿。
（2）房屋补偿决定给予的停产停业、装饰装潢损失补偿是否能保障房屋所有权人、承租人合法权益。
（3）“住改非”房屋承租人依法享有停产停业、装饰装潢损失补偿的，参照上述规定审查。
（三）调查、认定和处理的审查
42、参照本指南“实体审查”部分“（二）房屋补偿决定的审查”中的“37、房屋、土地面积和性质认定的审查”，审查房屋合法面积认定是否正确、未经登记建筑不予补偿是否正确、房屋性质认定是否正确等。
（四）不履行补偿安置法定职责的审查
43、不履行补偿安置法定职责主要审查以下内容：
（1）被告是否具有补偿安置的职责；
（2）原告要求履行补偿安置职责的时机是否成熟；
（3）被告是否作出房屋补偿决定。
四、裁判标准
（一）不予立案或者驳回起诉裁定
44、原告提起诉讼不符合起诉条件的，不予立案。已经立案的，裁定驳回起诉。
（二）驳回诉讼请求判决
45、房屋征收决定、房屋补偿决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告请求被告履行补偿安置法定职责理由不成立的，判决驳回原告诉讼请求。
（三）撤销或者部分撤销判决
46、房屋征收决定有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销：
（1）房屋征收决定不符合公共利益；
（2）对征收范围内集体土地上的房屋一并征收；
（3）社会稳定风险评估的结果为“不予实施”（高风险）；
（4）房屋征收决定具有其他依法应当撤销的情形。
47、房屋补偿决定具有下列情形之一的，判决撤销：
（1）评估时点错误，包括应当调整评估时点未调整的；
（2）房屋面积和性质、土地性质认定错误，导致房屋补偿决定未能保障原告合法权益的；
（3）评估机构的选定严重违反法定程序，或者评估机构、评估人员不具有评估资质的；
（4）未保障原告补偿安置方式选择权，原告有异议的；
（5）遗漏补偿项目，但因原告过错造成的除外；
（6）房屋补偿决定有其他依法应当撤销情形的。
48、调查、认定和处理行为有下列情形之一的，判决撤销并责令重新调查、认定和处理
（1）房屋面积认定错误；
（2）房屋性质认定错误;
（3）未经登记建筑被认定为违法建筑错误。
（四）确认违法判决
49、房屋征收决定依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决确认违法。确有必要的，可以根据具体案情判决采取降低风险等级、补足补偿安置费用、调整产权调换房源等相应的补救措施。
50、房屋征收决定、房屋补偿决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，没有必要撤销的，判决确认违法。
（五）无效判决
51、被诉房屋征收决定、房屋补偿决定系没有法律、法规授权的开发区管理机构作出，判决确认房屋征收决定、房屋补偿决定无效。
（六）变更判决
52、评估时点正确，被征收房屋评估价格正确，房屋面积认定错误的，可以判决变更补偿决定的内容。
53、房屋补偿决定给予货币补偿，评估时点错误，双方当事人同意调整评估时点另行评估的，可以根据新的评估报告判决变更补偿决定的内容。
（七）履行判决
54、原告请求被告履行补偿安置法定职责理由成立的，判决被告在合理期限内作出房屋补偿决定。
（八）调解与行政调解书制作
55、通过调解促使双方当事人签订补偿安置协议，原告自愿撤诉的，审查后依法裁定是否准许撤诉。
56、房屋补偿决定存在合理性问题，原告诉求合理，在依法调解的基础上签订补偿安置协议的，可以根据当事人的要求出具行政调解书。
（九）司法建议
57、房屋征收决定和房屋补偿决定合法性、合理性存在问题的，必要时可以向被告发送司法建议指出问题，并要求被告在合理时间内反馈整改意见。
五、附则
58、本指南自下发之日起施行。各地法院应参照本指南依法审理此类行政案件。
59、本指南由江苏省高级人民法院审判委员会负责解释。
2020年11月11日