【建纬观点】小城镇建设中PPP模式的运用及案例分析
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第十五篇。
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前 情 提 要 ：
◎【建纬观点】从横店影视城看特色小镇PPP项目，横店小镇模式分析
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一、小城镇建设中PPP模式的运用
（一）小城镇基础设施建设中的PPP模型
在“公私合营”的 PPP 模式中, 其主要目的就是要实现政府部门和私营部门的双赢局面, 并扩展到与最终使用者之间的多赢局面。如何能达到各方多赢的局面, 根据不同地区的具体特点, 找到最优化的方式开展 PPP 合作是成功的关键。不同地区的情况千差万别, 但基本可以按下面的思路考虑,合在一起就构成了 PPP 应用的基本模型。
第一步, 是对小城镇基础设施建设的外部环境,即宏观和微观环境进行可行性论证。
（1）宏观环境是指对小城镇基础设施投融资构成影响的政治、经济、社会、文化等因素, 例如政府的政策是否支持采用新的融资模式进行小城镇基础设施建设; 经济发展是否达到一定的水平使得 SPC 可以以合理的成本筹集到足够的资金; 社会大众是否支持使用有别于传统的投融资方式进行基础设施的建设等。
（2）微观环境是指能够影响小城镇基础设施建设成败的金融市场、技术市场、政府具体操作规程等环境。例如, SPC 在资本市场上能否通过多种方式筹集到资金; 直接关系到筹资成本的基准利率如何; 某项基础设施建设在技术上是否可行; 政府对于 PPP 的具体规则是否便于 SPC 运作等。通过对以上融资外部环境的分析, 可以判断现阶段进行 PPP 筹资的优劣势, 初步决定是否可以进行小城镇的 PPP 模式建设。
第二步, 是对参与小城镇基础设施建设的政府部门和私营部门进行资格评定, 了解它们参与 PPP模式的动机、目标、能力、经验以及它们本身的结构,判断它们是否有足够的能力和意愿参与 PPP 项目建设。
政府方面, 能否达到利用 PPP 提高公共服务的水平, 以及是否还有盈利空间等; 私营部门, 参与PPP 项目是否能够从中获得足够的现金流收回成本, 以及自身的能力、专业背景和以往的经验等等。
当初步判断某项小城镇基础设施建设项目可行后, “公私合营”PPP 模式的合作机制与合作过程便成为决定 PPP 项目最终成败的关键。
PPP 项目中的合作机制指的是政府部门和私营部门在合作过程中决定采用的合作方式是什么, 就是说, 在成立的 SPC内部, 经过相互协调, 合作双方通过谈判明确双方的义务。同时通过反馈机制, 检验合作方是否已经按照达成的契约履行各自的义务。毫无疑问, PPP 项目的风险分析、分配趋向与产品分配, 影响并决定着合作过程和结果。 在具体的 PPP 合作过程中, 大约包括了基础设施项目的启动、政府部门寻找合适的私营部门、成立 SPC、进行项目的论证、设计和建设、建成的项目合作进行运营管理等五个阶段。PPP 合作机制的优势就是在 PPP 的每个阶段, 合作双方都会就责任、权利、义务进行谈判和协调, 以保证每个阶段都能获得成功, 双方的目标能够达成。
第三步, 是对建成的小城镇基础设施项目进行合作机制与效果的评价, 这也包含着两个层次。
首先, 基础设施项目本身的工程质量如何, 是否达到了设计要求。
其次, 检验合作双方在 SPC 中的协作是否达到了双方所预期的目标。通过这些反馈, 可以基本判断出整体基础设施建设的 PPP 模式在治理结构上是否合理, 还需要在哪里进行进一步的改进等。
（二）在小城镇基础设施建设中的风险分析
风险的识别与合理的分配是成功运用PPP模式的关键, 在PPP模式的采用过程中, 从项目立项到建成运营的各个阶段都会出现很多不可测、不可控的因素, 导致在项目运行过程中的不确定性增加,这就是风险。能否识别、有效降低并合理地分配风险, 对PPP模式的成功有着特殊的意义。处理风险总的原则是, 最初的契约及合同设计中应当权责对应, 把风险合理分配给合作的各方。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险和运营风险。
1. 政策风险
政策风险, 即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。为使政策风险最小化, 就要求法律法规环境以及合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的, 人为的干扰应是最少的。政府政策应具有连续性, 变化不宜频繁。政策风险是私营部门难以预料与防范的。因此当政策缺乏定稳定性时, 私营部门必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。所以地方政府应出台相关法规, 为规范操作提供一定的法律法规保障。为PPP的成功应用提供政策支持, 这就能在一定程度上减少私营部门的政策风险。
2. 汇率风险
汇率风险, 是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值, 也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这些因素会提高项目成本, 降低项目的投资回报。私营部门在融资、建设、经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道, 并不考虑其他因素, 因此为了能够抵御外汇风险, 私营合作方必然要求更高的投资回报率。政府应通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备来承担部分汇率风险, 这样私营部门的汇率风险将大为降低, 在其他条件（盈利预期等）相同的情形下, 项目对私营部门吸引力增强。
3. 技术风险
技术风险, 应由私营部门承担。在PPP中, 私营部门在基础设施建成后通常需运营与维护一定时期, 因此, 私营部门最为关注运营成本的高低, 只有高质量完成基础设施的建设, 才会减少日后的运营成本。
4. 财务风险
财务风险, 是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息, 从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产, 造成 PPP 模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法最大限度地减少财务风险。私营合作方可能独自承担此类风险, 如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保, 则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。
5. 运营风险
运营风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营部门能够获得合理的利润回报, 因此要求服务的受益人支付合理的费用。但在实际运营过程中, 由于建成的小城镇基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响, 项目盈利能力往往达不到私营部门的预期水平而造成较大的营运风险。在这种情况下, 私营部门可以通过基础设施运营或服务创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险。同时, 私营部门可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。为了确保参与PPP项目的私营部门合理收益, 政府部门可以帮助私营部门化解某些运营风险。例如, 当项目的运营收入大大低于预期水平时, 政府部门可以给予私营部门一定的补贴。同时, 政府部门也应委任独立机构对私营部门合作方实施监督, 以确保私营部门的运营效果, 避免私营部门的道德风险。当然, 在项目的运营过程中, 由不可抗拒因素引起的财务盈利能力降低的风险应由私营部门和政府部门共同承担。
在“公私合营”的 PPP 模式中, 仅靠私营部门的自有资金建设基础设施往往是不够的。这时, 政府部门通常与提供贷款的金融机构达成直接协议, 向其做出承诺, 在基础设施建成后, 按照政府和 SPC签订的合同支付本金和利息。可见, 金融机构在PPP 项目中也承担了部分风险。由于它对项目的控制权最弱, 因此就会事先收取风险附加率作为化解风险的一种手段, 预测的风险越大, 事先要求赔付的风险附加率也就越高 (利率———纯粹利率+通货膨胀附加率+风险附加率)。为了降低金融机构的风险预期, 从而减少金融机构要求赔付的风险附加率, 私营部门在这时必须全力化解风险或是将风险转移给其他团体。
在 PPP 模式中, 政府部门在选择合适的私营部门时, 为了降低风险, 往往要求私营部门权益融资占全部资本较显著的比例。PPP模型显示, 权益融资所占比例越大, 在基础设施项目建设与运营及公共服务的提供过程中就越能成功。如果政府为防范私营部门的风险而要求的权益资本占总资本的比例过高, 将减少项目的价值, 不利于基础设施项目吸引私营资本参与。要更好地说明这个问题, 可以通过加权平均资本成本 WACC 的模型在理论上对此进行分析。同时也正如预期的那样,项目的政策风险(含汇率风险)越低, 项目的价值越高。项目政策风险的降低可以通过公开、透明的法律法规环境与合同环境以及政府对外汇的可兑换性进行承诺等方面实现。对于项目的财务风险, 政府可以在充分论证的基础上, 提供给 SPC 最低收入保障,进而降低项目的财务风险, 提高项目的价值, 增强项目对私营部门的吸引力。
二、小城镇建设PPP项目案例分析——PPP模式在成都小城镇基础建设中的实践
PPP模式在小城镇建设中的运用主要有:服务外包、运营和维护协议、租赁一建设一运营等形式,目前运用于成都市小城镇基础设施建设的PPP模式主要是BOT模式,以及BOT模式的创新形式:如安德镇的TBOD模式。
（一）BOT融资模式
BOT（Build-Operate-Transfer）模式是指某一特定项目由有关方面授予特许权的投资主体负责投资建设（Build），在一定确切的期限内,该投资主体拥有项目产权并自主地负责项目的经营管理（Operate）,期满回收投资后将项目无偿地转交所政府有关单位（Transfer），其显著特征是“权钱交易,多方受益”。BOT模式在城市基础设施建设领域运用较多,尤其是针对经营性项目及准经营性项目。小城镇基础设施的内涵与城市基础设施的含义是相同的,是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施,是小城镇赖以生存和发展的基础,是国民经济向小城镇地域的延伸,只是小城镇基础设施包括的范围比城市基础设施要小,基础设施的规模较小。在小城镇基础设施中仍然具有一定现金流量能偿还债务的项目,如城镇内街区道路、热电厂、管道煤气等完全可以采取项目融资的方式，用各方面的资金进行建设。成都市小城镇基础设施建设项目也较多的使用了这一手段,并取得了良好的经济和社会效益。
例如:郸县安德镇用OBT手段新建自来水厂和污水处理厂。该镇按照城镇建设总体规划的要求,于2005年7月与四川凌杰实业有限公司签约,规划建设日供水3万吨的自来水厂和日处理污水2万吨的污水处理厂。工程预计总投资7500万元,建设周期12个月,工程建成后,由公司统一管理经营,经营期限为20年,经营期满后由公司移交政府管理或继续签订协议经营,此举变政府投入为公司投入,极大地缓解了政府资金投入不足的问题,同时通过公司化运作的方式,既避免了政府管理粗放、低下的问题,既理顺了政府关系,又转变了政企职能。
青城山镇采用BOT弓I入成都筑海公司投资1.2亿元进行“青城.太平古镇”旧街改造和“长寿新居”建设工作。花园镇运用BOT完成了城镇风貌改造、道路建设新居工程、排水系统、医院、综合市场等项目,很大程度上缓解了启动资金不足的问题。寿安将自来水厂,四级客运站、河滨公园等经营性项目,采取BOT,向民间资金开放,吸纳民间资金投入500余万元。
（二）T-BOD融资模式
T-B0D融资模式（BOD是Build-Operate-Develop,T代表Together）意即共同建设、共同经营、共同发展融资方式,其实质是一种创新的BOT模式。与现有的BOT融资模式比较,其创新性体现在能形成政企深度合作,共同发展,在前期的项目选择和项目的建设经营中,企业都有很高的参与度。2005年,安德镇政府确定了打造2平方公里的“中国川菜产业化基地”,主要发展川菜原辅料、调味品以及配套设备的加工与生产的发展思路。但产业园区要起步建设,资金是制约发展的瓶颈,仅凭镇上的人力、财力和市县的支持,显然无法解决,需要引入民间资金。镇政府通过对现有BOT融资模式的分析,创造性地提出了T-BOD融资模式。
T-BOD合作的双方是安德镇政府与四川世创建设投资有限公司。具体由四川世创建设投资有限公司出资成立了安德建设投资公司,与安德镇政府共建安德镇中小企业园。安德公司负责先期进行拆迁安置补偿和基础设施建设,园区配套经营性服务设施建设经营。同时公司作为招商引资主体,负责引进项目进入园区建设发展。安德镇政府拥有安德公司投资的基础设施的所有权,规划主导权,拥有对园区土地使用的管理权,同时也引企业进入园区发展。
运用T-BOD融资建设方式,园区具备双重建设主体,政府与企业结成一个利益的共同体。政府履行规划管理的职责,企业则以商招商,两个主体各司其职,分别发挥各自长处。T-BOD融资模型十分强调共同建设、共同经营、共同发展,目前这种模式的运用已经取得了明显的成效。2平方公里的“中国川菜产业园区”己经形成了承载能力,截止2007年底共引进项目56个,总投资额达28.38亿元,到位资金14.19亿元,建成投产的企业17家,2007年实现工业加值4.08亿元。
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