大气法九十九条“责令改正或者限制生产、停产整治”中的“或者”到底是什么意思？

问题

你好，法岸环境律师。新《行政处罚法》施行以后，将“限制生产”明确为一种行政处罚种类，那么如何理解和适用《大气污染防治法》第九十九条规定的“由生态环境部门责令改正或者限制生产、停产整治”？责令改正能与限制生产同时使用吗？

某市生态环境局

2021年9月7日

解答

一、《行政处罚法》2021年修订后产生的认知困惑。

我们先看《大气污染防治法》第九十九条的规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”

《行政处罚法》在2021年修订以前，没有将限制生产明确为一种行政处罚种类，大气法九十九条并未给人们带来困惑或者说问题没有凸显。很多人将“责令改正或者限制生产”作同类的、同质的理解，或适用“责令改正”、或适用“限制生产”，是择一适用的关系。

《行政处罚法》在2021年修订以后，将限制生产明确成行政处罚的种类，即给爱思考的人士带来了一些困惑，如果两者再择一适用的话，由于责令改正并未明确纳入行政处罚种类的范围，会出现不同类别的行政措施能否等量选择适用，究竟该如何适用责令改正、限制生产和停产整治的问题。简言之，这三者间的“或者”关系该如何理解。其实不仅仅《大气污染防治法》有类似的规定，《水污染防治法》第八十三条、《排污许可管理条例》第三十三条、第三十四条也同样会遇到此问题。

二、“责令改正”、“限制生产”的具体表现与适用范围。

《环境行政处罚办法》第十二条把责令改正认定为“行政命令”，并列举了九种具体的表现方式：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）其他具体形式。由于责令改正具体表现形式及内容的广泛包容性，《环境行政处罚办法》专门将责令改正明确为非行政处罚种类。

2015年1月施行的《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第五条规定了限制生产的适用范围，“排污者超过污染物排放标准或者超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的，环境保护主管部门可以责令其采取限制生产措施”。从此法条中，可以体会出限制生产的目的是限制污染物的排放数量、浓度。此条款与前面提及的《大气污染防治法》第九十九条第二项、《水污染防治法》第八十三条第二项、《排污许可管理条例》第三十四条第一项有着基本相同的内容，都有限制生产的适用空间，因为这些条款内容都具有在浓度、数量上使污染物得以控制和降低的客观需要。

三、“或者”的意思随《行政处罚法》修订发生变迁吗？

第一种理解。“责令改正或者限制生产”两者择一。这是一种反观式的、先入为主的思考，是聚焦《行政处罚法》关于行政处罚种类的修订变化所引起的问题。

不过，应该意识到，限制生产虽然未被2021年修订以前的《行政处罚法》认定为一种行政处罚，但在以往环境行政执法实践当中，已然按照行政处罚对待。从《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》规定的两种措施的实施程序中，即可窥见一斑。

第二种理解。《行政处罚法》修订前、后，都有“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的内容。“应当”的意思是：只要实施行政处罚，就应当适用责令改正。基于此，“责令改正或者限制生产、停产整治”中的“或者”只负责“限制生产”与“停产整治”的两者择一。

第三种理解。任尔东西南北风，“或者”的意思如同日常生活用语中的用法，并不因在法律语言中出现而发生变化，“责令改正或者限制生产、停产整治”是三者择一的关系。

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河北马倍战律师事务所

2021年9月7日

相关参考

《水污染防治法》

第八十三条  违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；

（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；

（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；

（四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。

《排污许可管理条例》

第三十三条  违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（一）未取得排污许可证排放污染物；

（二）排污许可证有效期届满未申请延续或者延续申请未经批准排放污染物；

（三）被依法撤销、注销、吊销排污许可证后排放污染物；

（四）依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物。

第三十四条  违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（一）超过许可排放浓度、许可排放量排放污染物；

（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式违法排放污染物。