着眼地震应急整体能力提升构建和完善地震应急管理机制
着眼地震应急整体能力提升
构建和完善地震应急管理机制
内容提要：地震应急管理机制建设是地震应急工作的核心。本文根据自身工作实际和汶川、玉树、雅安地震应急的启示，提出着眼提升地震应急整体能力、构件地震应急管理机制的八个重点环节加以探究和说明。
关键词：地震应急指挥；地震预案与演练；地震应急避难场所；与救援队伍；地震应急法规规章。
如何有效地应对地震灾害，构件完善的地震应急管理机制，提升地震应急整体能力，是提高政府应急管理水平的重要内容，更是各级党委政府加强社会管理创新的一个重要课题。2008年5月12日，四川汶川发生8.0级特大地震，是建国以来破坏性最大、影响范围最广、救灾难度最大的一次地震，地震给灾区人民的生命财产造成了巨大损失。汶川也是对地震应急管理机制的一次最有效检验，留给我们许多宝贵的经验和启示。
作者认为，地震应急整体能力的形成和提升，关键是构件和完善针对性和实用性强的地震应急管理机制。本文结合汶川8.0级特大地震、青海玉树7.1级和四川雅安7.0级地震的应急工作实际进行探讨，特别借鉴我国应对新冠肺炎的经验和做法，对构建地震应急管理机制体系谈几点粗浅的看法。
一、强化领导，要把建立集中统一的地震应急指挥体系作为构件和完善地震应急管理机制的核心
地震应急整体能力首先表现为各级政府的地震应急的决策能力和综合协调能力，而地震应急指挥是组织地震应急工作的中枢。地震应急要求政府快速做出正确决策，指挥和调度各部门、各单位的资源，调动大量的人力、物力，投入抗震救灾，而正常状态下分散的、部门化的政府管理模式很难适应地震应急的需要。汶川地震发生后，灾区各级政府的快速、高效的决策、指挥；军队和地方、各部门各单位、各地各类抢险救援分队的协调行动，充分说明了建立健全和完善集中统一的地震应急管理指挥机制，有利于政府快速高效会商决策、集中统一指挥；有利于对地震灾害及时、有效的控制；有利于迅速调集各方面力量、全面统筹资源，有效实施紧急救援。
各级政府应立足于大应急、大协作，结合地震应急需要，把地震应急的相关责任部门如交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、能源、军队等部门，全部纳入统一的地震应急指挥机构，建立地震应急联动协调指挥中心。大力发展“互联网+地震应急”，开创地震应急新业态，充分发挥信息技术和、联网平台和大数据在应急中的优化和集成作用，建立一个纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享、反应灵敏、指挥集中高效、组织机构较完备的全范围的地震应急决策、指挥、协调体系。
在地震应急状态下，要坚持所地管理的原则，无论是什么单位和部门、无论是地方还是军队、无论级别高低、与地方政府有无领导关系，都应纳入当地政府的统一指挥和协调调度。只有建立集中高效的地震应急指挥体系，才能保证救援力量步调一致，行动统一，把个体的力量凝聚为整体力量，从而发挥出整体的最大优势。
二、强化预案，要把健全地震应急预案体系作为构件和完善地震应急管理机制的前提
地震应急预案是科学、快速处置地震应急事件的重要依据。古人云：“凡事预则立，不预则废” 。主旨便在一个“预”字。在处置地震应急事件中，各级政府在震后第一时间内能否把握主动，快速、果断地做出正确决策，能否高效、有序地展开应急响应，关键取决于震前有无完整的地震应急预案体系作为应急响应科学支撑。
制定地震应急预案，是坚持“以预防为主”方针，提高政府抵御地震灾害能力的重要举措。各级政府要按照“科学、实用、配套”的原则，依法制定和完善一般破坏性、中等破坏性、严重破坏性和特大破坏性的地震应急反应四级预案，对职能部门相应的职权责任予以细化、明晰。要按照《中华人民共和国防震减灾法》地震应急预案的要求，要在深入调研、认真研究本行政区地震灾害风险的基础上，要对未来可能发生大地震概率小，后果极其严重的地震巨灾进行情景构建，按照这种情景假设模式，来梳理地震巨灾应对任务，分析能力差距，提出应对对策等来制定地震应急预案。要组织对各级、各类地震应急预案进行评审、论证，使地震应急预案更具有科学性、实用性、针对性和可操作性。
地震应急救援行动需要各部门的协调与合作，只有制定科学、实用、完整的地震应急整体预案，才能使各部门之间迅速整合，形成联动机制，提高地震应急整体能力，减少地震灾害带来的伤亡和损失，降低处置地震灾害事件的成本。因此，各部门和行业、基层单位都要本着上下对应、便于操作、覆盖全面的原则，建立完善相应的地震应急配套预案。要把生命线工程预案，如供电、供水、供气、通信、卫生、消防、交通、水利、民政等地震应急配套预案制定作为重点，从而形成“横向到边、纵向到底、上下衔接”完整的政府地震应急预案体系。与此同时，各级还要把预案体系建设，纳入年度目标考核内容，强化各级各类地震应急预案的备案、审核和动态管理，使预案制定工作真正覆盖到各级、各部门、各单位。
三、强化基层，要把提升基层（社区）地震应急能力作为构件和完善地震应急管理机制的支撑
基层（社区）地震应急工作是地震应急工作的根本和落脚点，是政府应急响应的基层支撑细胞，从我国抗击新冠肺炎疫情的经验来看，也充分凸显出基层（社区）应急能力建设，在抗击新冠肺炎疫情应急过程中的重大作用。基层地震应急工作的落实，标志着地震应急管理机制的逐步完善。世界上一些多地震国家都非常注重城市的社区防震减灾工作。大震一旦发生，基层（社区）是第一响应单元，在救援队伍没有到达之前，只有依靠基层（社区）开展有效的自救互救，才能赢得生命、减少伤亡。
基层（社区）的地震应急工作重点包括：一是建立基层地震应急指挥和协调机制。建立第一响应或者社区响应的队伍，注重培养和造就以社区的管理者为主的基层（社区）应急响应指挥体系，通过基层第一时间的指挥和响应，使政府地震应急任务和应急方案得以贯彻，变为全社会的行动，这是基层（社区）应急响应的重中之中。二是组织地震风险排查。基层（社区）要按本地建筑物抗震设防要求，对基层（社区）内的建筑物逐栋进行抗震性能调查，对地震存在的风险精准化研判，建立档案。对未采取抗震设防措施或抗震设防未达到抗震设防要求的建筑物，要求业主方按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并对建筑物采取必要的抗震加固措施，以降低地震灾害隐患。三是制定地震应急各类预案。包括社区地震应急预案、邻里自救互救预案、地震应急疏散预案、脆弱人群帮扶应急预案，重要目标应急抢险抢修预案、以及家庭地震应急预案等。在地震应急预案制定（修订）完成后，基层（社区）应开展地震应急预案演练，通过演练能检验基层（社区）地震应急预案的可操作性，增强应对地震突发事件的反应力和协调力。四是组织建立地震应急志愿者队伍。明确法定的组织者，由他们组织志愿者，进行培训，建立起一支非常规性的地震应急民众骨干队伍。平时承担社区防震减灾建设的检查、消除引发灾害源以及宣传培训等相关工作，地震发生后成为社区应急反应骨干力量，承担社区灾害应急时应急救援、脆弱人群帮扶、应急物资运输、发放等应急工作。五是建立应急避难场所。城市社区按照《城市社区应急避难场所建设标准》，通过共享、新建、扩建或加固等方式，建立社区灾害应急避难场所，农村社区因地制宜设置避难场所，并设立避难场所配套的应急疏散路线等标识、标牌，明确区分避难场所各功能区。有条件的社区可在应急避难场所配备一些特殊设施，以备应急期使用。六是储备必需的应急救援简易设备、工具和应急物资。在基层（社区）内配备必要的应急救援、救护的简易设备、工具。在地震发生后供社区居民应急避险和救援使用。七是建立防震减灾宣传培训体系。基层（社区）应设立专门的防震减灾宣传栏等设施，广泛宣传和普及防震减灾的基本知识，防震减灾的基本技能和自防、自救、互救的方法。也可以通过社区文化站和老年活动中心等开展一些群众喜闻乐见的防震减灾知识宣传和活动。同时要借助应急管理机构和我们的志愿者体系，结合社区的实际开展社区应急响应能力的基础性培训，来强化基层应急能力建设。
四、强化实效，要把地震应急演练作为构件和完善地震应急管理机制的着力点
地震应急演练是增强地震应急实战能力、落实地震应急工作的重要手段，是熟悉地震应急预案的过程，也是检验地震应急预案是具有可操作性和科学性的重要手段。在地震应急预案基本完成后，可分层次、分类型地结合实际，开展各种地震应急演练。演练可以是应急疏散、也可以是应急救援等。只有通过实际演练，才能使大家真正掌握避震应急、应急疏散、应急救援的正确方法，才能够发现地震应急预案的细节问题和缺陷。预案演练后，要根据演练实际情况及时对地震应急预案进行修订、完善和补充。
要科学谋划、分类指导，建立规范化、常态化、制度化、科普化、专业化多层次、多形式的地震演练体系。一是专业队伍演练规范化。各级地震灾害专业救援队要开展经常性的规范化救援训练和演练，掌握深层次救援的技能。应急指挥通信联络保障队、卫生应急救援队、交通、危化、供电、供水、供气等专业抢险队伍，每年至少开展1-2次事故排险、专业抢修等规范化演练，熟悉协调救援的方法。二是学校师生演练常态化。要高度重视学校地震应急演练工作，每年至少开展2次集中演练，要使演练常态化。通过演练完善各学校地震应急预案，使师生掌握防震避震技能，提高自救互救能力。并通过“一个学生带动一个家庭、一个学校影响一个社区”，推动整个社会防震避震意识的提高和技能的增强。三是党政机关、企事业单位演练制度化。党政机关、企事业单位是地震应急的主体。每年应开展1-2次的地震应急训练或演练，并形成制度。要通过地震应急训练、演练活动，检验各单位地震应急预案的可操作性和处置公共事件的能力，不仅让机关工作人员知道发生地震时，如何正确防震避震、开展自救互救。更重要的是让机关工作人员，在突如其来的地震灾害面前，冷静应对，领导和指挥公众迅速投入应急救援工作。同时，演练活动也会产生示范效应，推动全社会地震应急演练活动的开展。四是志愿者队伍演练专业化。地震救援志愿者是民众中“增强防灾意识，提高自救互救能力”的载体和传播者。对地震应急志愿者队伍的培训和演练，应采取分类培训、分专业演练，对志愿者进行了防震减灾法律法规、地震知识、抗震设防、应急救援等基本常识及技能的培训和实战演练，提高地震应急志愿者队伍地震应急处置能力的目的。通过志愿者的努力，由点到面，逐步提高民众的综合防灾意识。五是社区居民演练科普化。社区居民相对复杂，地震应急演练组织实施较为困难。因此社区居民的演练，应本着“形式多样、生动活泼、重在参与”的原则，通过各“一人做多人看”的演练形式，扩大影响面，使广大公众从演练中获得地震应急、避险逃生、紧急疏散、自救互救等科普知识，从而提升居民地震应急避险能力。
五、强化基础，要把地震应急避难场所和救援队伍建设作为构件和完善地震应急管理机制的关键
地震应急避难场所建设是地震应急工作中不可缺少的一个重要方面，也是提高地震应急整体水平的关键环节。要根据城市人口分布状况，坚持因地制宜，平灾结合，合理配置资源，本着就近、便利、实用、高效的原则，完善制度，注重配套，积极推进城市地震应急避难场所的建设。
地震应急避难场所建设，首先要做好规划。要将地震应急避难场所建设列入城市防震减灾规划之中。并与城市总体规划、近期建设规划、城市园林规划、城市道路交通规划等相适应。要结合市民居住环境和建筑实际进行规划，坚持以人为本，重点考虑到城市居民紧急疏散和避险的需要。其次是要建立健全地震应急避难场所建设的协调机制。地震应急避难场所建设不能只是单打一，要与其它应急避难场所共同建设，同时具备多种灾害综合利用的特点。充分利用城市现有的公园、运动场、操场、公用绿地等，做到一场多用、相互兼顾、共同建设。完善各避难场所地震应急和不同灾害应急疏散方案，并向居民公布。最后是要做好地震应急避难场所的配套物资、设施的储备。要按地震应急的实际需求，政府各部门按职责应对应急物资进行必要的储备。同时，要全面扎实的推进学校、企事业等基层单位的地震应急避难场所建设。
地震救援队伍是开展地震应急救灾必不可少的重要机动力量，也是体现地震应急水平的重要载体。四川汶川地震的应急救援行动，充分地证明了建立地震应急救援队伍的重要性。从地震应急救援的实际来看，地震救援队伍的建设应着眼于地震应急救援的需求，结合本地的实际，建立二种类型的救援队伍。一是立足于自救互救的应急救援自愿者队伍。志愿者队伍是专业应急救援力量的补充，是我国防震减灾工作中紧急救援体系的重要组成部分。通常以街道社区、机关单位、工矿企业等为主组建的救援队伍。主要应对地震刚刚发生后，外地救援队伍尚未到达灾区前有组织的救援，可以赢得时间、赢得生命，最有效地减轻地震所造成的人员伤亡。通常在基层各单位应建立六种志愿者队伍，即：应急疏散分队、抢险救灾分队、伤员救护分队、治安联防分队、后勤保障分队及宣传心理辅导队，对各志愿者队伍进行职责划分，制定救援预案。二是立足于施救的地震专业救援队伍。地震专业救援队伍的救援行动是政府应对地震灾害的重要体现，更重要是起到稳定灾区社会的作用。地震专业救援队通常是以省、市、县（区）为单位组建的机动专业救援队伍。主要是配备专业的救援装备和机械设备，应对灾区救援行动的复杂技术问题。同时，市（县、区）政府各职能部门应建立以行业为主的医疗救护、道路桥梁、交通运输、应急通信、供电、供水、供气等相应的专业救援队伍，并明确组织责任、应急措施和具体任务，重点担负重要设施、生命线工程等抢险、抢修任务。市级以上单位还应建立地震应急“专家库”，调集各方面的专家，为地震应急救援行动提供强有力的技术指导。
六、强化宣传，要把提高全社会的防震减灾意识作为构件和完善地震应急管理机制的基础
宣传教育是防震减灾的基础性工作，也是地震应急的重要非工程性措施。地震应急宣传教育旨在提高全社会的防震减灾意识和能力。全社会防震减灾意识的提高，必然会表现地震应急中在思想上有认识、在行动上有准备、在预防上有措施。
地震应急科普知识宣传要坚持“主动、慎重、科学、有效”的宣传方针，要坚持把集中宣传与长期宣传、社会宣传与重点宣传、普法宣传与科普教育紧密结合起来，有针对性地加强对防震应急知识的宣传教育，提高人们必要的防震避险知识与应急防范技能，增强公众的防震减灾心理素质。坚持面向各级领导、面向广大中小学生、面向公众；坚持多种宣传形式并举，不断创新宣传形式，拓展宣传渠道。注重把握宣传时机，最好的地震宣传时机应该选择在最近发生而又被人们极为关注的重要地震事件出现时。汶川、玉树、雅安等地震灾害发生后，紧紧牵动亿万同胞的心，此时大张旗鼓进行地震宣传教育活动，会很快为社会公众关注和接受，并收到事半功倍的宣传效果。组织开展防震减灾宣传月活动。将每年5月定为防震减灾宣传月，制定活动方案，采取组织街头宣传咨询活动、发放宣传资料、组织媒体报道、播放公益广告、举办讲座等形式，开展集中宣传。广泛开展防震减灾知识“进机关、进学校、进企业、进社区、进乡村、进家庭” 六进活动，变集中宣传为经常性宣传，扩大宣传的覆盖面，推动防震减灾应急知识宣传广泛深入基层。要突出宣传的社会性和公益性，充分发挥广播、电视、报纸、网络等主流媒体优势，加强正面宣传，引导社会舆论，报道公众关心的防震减灾问题。可制作群众喜闻乐见的防震减灾宣传品，向市民免费发放，提高市民的关注度。同时，要利用科普场馆等防震减灾科普宣传阵地，进行定点宣传。
七、加强法制，把完善防震减灾地方性法规、规章作为构件地震应急管理机制的根本
《中华人民共和国防震减灾法》和《破坏性地震应急条例》《国家地震应急预案》等有关法律法规，是构建和完善地震应急管理机制的基本法律依据。但在学法和用法过程中，大家普遍地体会到《中华人民共和国防震减灾法》等国家层面上的法律法规比较宏观，给出的多是原则性规定，在具体操作中，往往会遇到许多解决不了实际问题，需要地方性的法律、法规最大限度的细化上位法的规定，提高法规规章的可操作性。每一部防震减灾地方性法规规章都涉及社会的方方面面，涉及防震减灾的各个领域，需要协调的部门太多，因此地震应急部门必须争取多方的理解，要做大量的解释和说明工作，要用事实来说明，用震例去解释和说明，用国内外地震灾害的正反两方面进行论证。有了人们对发生在我国汶川地震、玉树地震以及海地、智利、日本地震事件的深入了解，才能获得全社会对防震减灾立法的支持。可以出台一些《防震减灾条例》、《地震应急条例》或《地震应急与救援办法》等涉及地震应急与救援领域的地方性法规规章。来规范地震应急各项活动和行为，为构件和完善地震应急管理机制提供法律依据，为进一步推动管理机制的科学建立。
八、加强协作，把地震应急协作区域联动工作作为构件地震应急管理机制的补充
建立地震应急协作区，加强区域间的地震协作联动，是区域优势互补，资源共享用，提高区域地震应急能力有效形式。为达到整合地震应急资源、交流地震应急经验、提升地震应急能力、减轻地震灾害损失的目的。邻近的省、市、县要建立地震应急协作联动区。通过制定协作联动区联席会议章程、联动工作应急方案等，建立协作联动区内的日常工作、联系及资料信息交流制度；加强协作区内陆震应急资源的整合；建立协作联动区内陆震应急基础数据库；探讨加强协作区内应急联动工作的方法，达到促进区域地震应急协作目的，促进了地震应急整体水平的提高。
结束语：
着眼提升地震应急整体能力，构建地震应急管理机制，是地震应急工作的最终目标，需要各级政府和全社会的共同努力才能得以实现。防震减灾机遇远大于挑战，责任更重于泰山。
参考文献：
[1]安建 张穹 刘玉辰 .中华人民共和国防震减灾法释义[M]北京：法律出版社 2009.4