有天下者，必建京畿以为根本，然后建邦国。畿，即首都周边的地区。受到各种条件的制约，朝廷实现对地方的有效统治经历了一个漫长的过程，在之前，朝廷只能加强对京畿的直接控制，尽量保证中央的实力大于地方，作为保护朝廷的屏障。因此，京畿关系到整个国家的安定，其地位必然也和地方迥然不同。
商周时我国即有京畿（或王畿）的概念。《诗经·商颂·玄鸟》是祭祀武丁的诗篇，写道：“邦畿千里，维民所止。”我们知道商朝对地方的统治能力相当有限，四海之内为九州，天子占得其一作为畿内。按照《礼记》的说法，商汤取得天下后，共分一千七百七十三国，而王畿之内仅九十三国，这就意味着商王虽贵为天子，但真正掌控的地区却不多，一旦天子无道致使朝廷衰弱，地方大小方国的首领很快就会掀起叛旗。天子生活的地方及其附近，基本就是他能直接管理的地方
武丁即位时的商朝便处于诸夷皆叛的窘境，他必须要不停地征战才能完成中兴大业，即便如此也只是维持了众方国表面上的臣服，到了末年，武王伐纣，八百诸侯会孟津，商朝还是没能摆脱众叛亲离的结局。周朝继承了殷商的千里王畿观念，并且对王畿之外的地区作了更为明确的等级划分：“九服之邦国，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服，又其外方五百里曰采服，又其外方五百里曰卫服，又其外方五百里曰蛮服。又其外方五百里曰夷服，又其外方五百里曰镇服，又其外方五百里曰藩服。”
在分封制的体系下，诸侯具有较强的独立性，仍然有不服从天子号令的风险，于是朝廷在军队编制上也明文规定天子拥有六个军（一万两千五百人为一整编军），而诸侯们多则三军、少则只有一军，以礼法的形式确保王畿的绝对优势。但现实是无常多变的，礼法也不能阻止天子权威旁落。诸侯如何经营领地天子是管不到的，实力在此消彼长中逐渐失衡，到了春秋战国诸侯更是完全失控，郑庄公可以公然拒绝朝觐，麾下的祝聃一箭将天子的威严射得荡然无存，足见整个先秦时代朝廷对地方的控制力其实非常有限。哪怕是秦朝以后，中央集权成为主流，地方实力膨胀而形成割据的事件也比比皆是。
京畿的重要地位就意味着它与地方的管理有别，官职也要追溯至周朝的“内史”。内史掌“爵、禄、废、置、生、杀、予、夺”这八项大权，位高权重。秦朝统一后设郡三十六，唯独咸阳周边的京畿地区继续沿用内史这一官职，表达高于郡守的地位。汉承秦制，有所损益，并且扩大了秦内史地的范围。景帝二年（公元前155），朝廷先是分置左右内史。武帝太初元年（公元前104），右内史更名为京兆尹、左内史更名为左冯（píng）翊，朝廷又将秦时掌管列侯事务的主爵中尉改为右扶风，合称“三辅”。三辅共治长安，长安以东为京兆，长陵以北为左冯翊，渭城以西为右扶风。汉朝对京畿的管理显然要严于地方郡国，除了必要的军事存在，还有高压的监察。武帝加强集权的重要举措之一就是徙民政策，早在三辅制度成型前，武帝便于元朔二年（公元前127）颁布了《迁茂陵令》，将地方富豪一律迁徙到茂陵。到了晚年，面临巫蛊之祸的困扰，武帝还设置了司隶校尉负责监察三辅、三河及弘农。
不过多重的管理制度仍不免疏漏，来自左冯翊、右扶风不法之徒常常流窜到京兆地界作案，宣帝时的京兆尹赵广汉叹道：“乱吾治者，常二辅也！诚令广汉得兼治之，直差易耳。”意思是其他二辅的官员扰乱他的管理，如果都交由他来兼任，那就容易多了。东汉迁都洛阳后，以河南尹为中心形成新的京畿地区，但三辅由于是祖宗陵庙的所在，故不改名号，“京兆”也随之传到后世。隋唐时期，长安重返首都的地位，经历多次调整，唐玄宗于开元年年（713）最终改雍州为京兆府。唐朝在京畿管理的特殊之处在于宗室曾经出任过名义上的主官——太宗、中宗、睿宗在登基前都曾兼任过雍州牧，而真正负责治理的是长史，在开元元年和雍州一起被改制，重新称作“京兆尹”，总理众务。
宗室出任京尹的习惯被宋朝所继承。安史之乱以来，经济重心南移越来越不可逆转，愈发贫瘠的关中再也不适合继续作首都，朱全忠篡唐自立，定都于开封。五代战乱频仍，开封的首都地位倒是没有变化，一直到北宋。只是开封府尹并非常置，与唐朝相仿也是多由宗室或者皇储兼任，真正治理的是文官，若无宗室出任府尹，则由权知府全权负责，小事可自主裁决，大事才要上报，掌土地、人民、户口、赋役、农桑、学校、祀典、狱讼等多项大权。靖康耻犹未雪，南宋初期仍要面对金国巨大的军事压力，新的首都临安被赋予了更大的权力，演变成可直接参与朝廷事务的特别行政区。例如在南宋乾道七年到九年（公元1171-1173），当时还是太子的光宗赵惇拜领临安府尹，赵惇直接将自己的东宫当作办公地，短暂地废除了临安府的通判、签判等，转而任命自己中意的少尹、判官、推官。赵惇（1147—1200年），宋朝第十二位、南宋第三位皇帝常规状态下的临安府主官还兼任浙西路安抚使，增加了调动军队的权力，在朝廷事务上还负责承受御前文字、收索皇帝的印玺批文与实封、受理省台寺等机构以及下辖各县的文书、承办大型礼仪活动与国信（两国通使作为凭证的文书）。宋朝将京畿拔高到特别行政区的做法使得它远远突破了传统范畴，为元明清的京畿管理产生了重要影响。清朝时负责治理北京的顺天府尹便不与直隶总督存在隶属关系。皇帝的许多诏令都是把顺天府尹与直隶总督并列，例如同治年间僧格林沁的灵柩回旗，朝廷著“顺天府府尹、直隶总督、盛京将军、奉天府府尹、各饬所属沿途妥为照料”。古代王朝选择首都名义上要看哪里有“帝王之气”，背后却是来自地缘的现实考量，京畿地区的划分也是如此，为拱卫京师服务。划分方式大体上有两种：一是自身以险要之地为界，防备游牧民族和割据势力的侵袭；二是多设陪都，与京师互相协调，也是一个王朝走向末路的备用首都，延续统治以图东山再起。
明朝的南北直隶制度恰好就是两者兼具。成祖朱棣就是从北京起兵夺取皇位，登基后的他迅速做出了迁都决定，奠定了之后南北直隶的二京制。除了政治因素外，蒙古的残余势力同样不容忽视：“习见燕都之宫阙、朝市，不无窥伺之情。太宗靖难之勋既集，切切焉为北顾之虑，建行都于燕，因而整戈秣马，绝漠犁庭，亦势所不得已也。”明朝对北直隶的区域划分也是充满了军事意图，北方依托长城上的军事要塞为界，而南方则有保定“北控三关，南达九省，地连四部，雄冠中州”，形成了完整的防御体系。
当然南直隶作为龙兴之地仍然享有崇高的地位。它地处江南，是全国的经济和文化中心，担负着为北京运输税收和粮食的重任。所以明成祖在南直隶保留了一套级别相同的中央机构，尽管在实权上远远不如北直隶，但用意也很明显，如果将来北直隶有失，南直隶的这套班子就能迅速启用，在短时间内恢复秩序，不至于让局势立刻失控。二京制确实给了明朝存续的机会。1644年，李自成的农民起义军打进北京城，崇祯皇帝吊死于煤山，福王朱由崧在南京被大臣们拥立为帝，定号弘光。起初南明的形势远没有那么糟糕，入关后的满清忙于剿灭各路起义军，而南明仍握有半壁江山，物力、财赋、人力也比立足未稳的满清雄厚。军事上尚有江北四镇，加上位于武昌的左良玉部，南明完全拥有卷土重来的实力。然而朝野上下尚不思同仇敌忾而执意于党同伐异，对满清志在统一的野心也估计不足，没有抓住收复故土的机会，坐视清军消灭李自成，自身也因为内讧受到严重的损耗。导致二京制完全没有发挥它该有的作用，弘光政权坚持仅一年有余便宣告灭亡，明朝残余再也无法阻拦满清的铁蹄。综上，我国京畿的特殊性是经历朝历代的积累而成，且与中央集权的加强相同步，最终使首都发展成集政治、经济、文化、军事中心于一体的大都会，这也是我国人固有的首都观念。
Humanitas∣地缘谷作者 两汉 晚清民国 古希腊古罗马史爱好者
参考资料：礼记正义.郑玄；宋史.脱脱；文献通考.马端临；中国古代社会.何兹全；西汉京畿制度的特征.崔在容；唐宋京畿制度管理初探.贾玉英；清代顺天府与京畿社会治理研究.王洪兵
