如何正确理解和适用《环境影响评价法》第三十一条有关内容？

在环境行政执法过程中，被查对象只要存在环评手续的违法问题，就绕不开环境影响评价法第三十一条的适用。那么，作为监管部门该如何正确理解和适用这个条款呢？笔者认为应从如下方面入手：一是，全面把握未批先建行为的表现形式；二是，科学有序进行建设项目总投资额的认定；三是，依法合理行使行政处罚自由裁量权。

一、全面掌握未批先建的表现形式

1.未批先建的适用前提

应明确“未批先建”行为只针对依法应当编制环境影响报告书和报告表的建设项目，登记表项目因实行备案管理，不受环评审批约束。

2.四类具体表现形式

未批先建行为的表现形式，涉及到环境影响评价法的第十六条、第二十四条和第二十五条有关内容，概括起来大体上分为四类，具体如下图所示：

3.如何进行重大变动的判定

在这里有必要解释一下何为重大变动，通俗的讲就是原建设项目环评手续经审批批准后，在建设或者运行过程中难免发生调整和变化，当项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施，上述五种任一因素发生变动的幅度足够大时（达到某种量级），此时法律将其拟制为“重大变动”。

从2015年开始生态环境部（原环境保护部）以印发清单的方式逐步规范重大变动的认定问题。发布过的重要清单如下：

2015年出台关于印发《环评管理中部分行业建设项目重大变动清单》的通知（水电水利等九个行业）；

2016年出台关于印发《输变电建设项目重大变动清单（试行）》的通知；

2018年出台关于印发《制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单》的通知；

2019年出台关于印发《淀粉等五个行业建设项目重大变动清单》的通知；

2020年出台关于印发《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》的通知和关于印发《铀矿冶建设项目重大变动清单（试行）》的通知。

执法部门需熟知上述清单对照判定即可。

4.为降级作环评

这一点容易被忽略，但理解起来很容易，依法应当编制报告书的却做了报告表，依法应当编制报告表的却做了登记表备案。上述两种行为均属于未批先建的违法表现形式。

二、关于总投资额的认定

2018年8月份，由生态环境部和国家发展和改革委员会联合印发的《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》，对这一问题做出了规范性指导。在此，不再展开论述。

三、依法合理行使行使行政处罚自由裁量权

2019年生态环境部印发《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，其中重点提到对违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的，可以免于处罚。

此外，还需注意自由裁量权的地方性规定。以笔者所在的河北省为例，河北省生态环境厅也印发了《环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》，对处以总投额1%-5%的罚款数额依据不同情形作出了分级量化规定。

附：《环境影响评价法》第三十一条

建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。

建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。

《海洋环境保护法》第七十九条

海岸工程建设项目未依法进行环境影响评价的，依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定处理。

第八十二条第一款

违反本法第四十七条第一款的规定，进行海洋工程建设项目的，由海洋行政主管部门责令其停止施工，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。