PPP项目采购招标标的设置的探讨
作者：李益民。云南风蓝工程管理咨询有限公司总经理，云南省政府和社会资本合作PPP专家，云南省政府采购评审专家，云南省公共资源综合评标专家。
导读：PPP模式经过近4年的发展，在我国已经形成了大量的投资规模，而作为PPP项目的实施流程之一，在现有绝大部分的PPP项目是以政府方发起的情况下，采购社会资本成为了PPP项目实施的一大关键内容。PPP项目和传统采购项目具有较大差别，更不是套用，笔者公司及团队根据不同PPP项目的采购经验，以及查阅PPP综合信息平台上的大量项目和中国政府采购网上的采购信息，对PPP采购标的设置方面的问题提出探讨。
为了更好地对全国PPP项目进行全生命周期监管，建立统一、规范、透明的PPP大市场，财政部于2015年3月组织搭建了全国PPP综合信息平台，对3年以来全国所有PPP项目实现线上监管、动态数据分析、案例分享等。这一平台被业界誉为是国内最权威的PPP大数据库。截至2018年年底，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库累计项目数超过8400个、投资额12.3万亿元。其中进入执行阶段的项目占47%，投资额逾6.7万亿元。这些项目完成都已经完成了项目的采购工作。
PPP项目的采购标的是项目核心条件的基础。根据《合同法》和合同法司法解释二的规定，标的是合同成立的核心要件。因采购作为合同签署的前置行为，采购标的与合同标的通常一致。在PPP项目实践中所说的“标的”通常在两个方面出现，即“采购标的”和“合同标的”。
比如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十条规定“采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。”第十一条规定“采购需求应当完整、明确，包括以下内容：（一）采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；（二）采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；（三）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；（四）采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；（五）采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求；（六）采购标的的验收标准；（七）采购标的的其他技术、服务等要求。”
《政府采购法》第四十九条规定“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。”第二十七条规定“采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。”
在现有的政策和相关法规的规定中，PPP项目并未对标的进行特殊的规定和说明，而PPP项目被认为由政府授权社会资本方提供公共服务，因此采购的内容包括工程投资、设计、建设及工程建成后的运营维护及移交服务。而标的的设置也应该有此关联。
根据我司采购团队对PPP项目采购实践的经验和中国政府采购网及财政部PPP综合信息平台上的项目显示，目前市场上PPP项目设置采购标的主要有四种类型：
1、对价格（或金额）进行报价。
价格报价主要包括政府付费总价（可用性付费模式下也存在可用性服务费和运维绩效服务费价格进行分别报价的情况）或单价（主要适用于使用量付费情况）、使用者付费总价或单价、可用性缺口补助金额、建设成本金额、运营成本金额等。
从统计数据看，刚开始实施PPP项目时，采用这种方式报价的项目较多，很多地方政府和咨询机构从业者以及社会资本，仍然以传统工程施工或者运营费包干总价或包干单价的思维进行招标投标，这样有利于将建设和运营风险、市场风险等转嫁到社会资本方承担，控制项目成本。
但是却存在以下弊端：（1）由于很多PPP项目在采购社会资本时通常只有可研报告，尚未到设计阶段，无法保障投资额的准确性；（2）如果采购标的设置为付费总额，则实际操作中社会资本在逐利目的下将压低项目总投资和年运营成本，即变相降低施工和运营质量，从而增加利润空间；（3）项目几十年运营过程中价格无可避免出现变化，固定价格不利于项目的实际履行。因此此种方式在后来逐渐运用较少。
2、对计算指标（或支付金额计算指标）进行报价。
根据2015年4月财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），其中的第十六条计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式（以下简称“21号文公式”）。自21号文公布后，21号文公式是适合应用于ppp项目的咨询方案及采购的依据。不少人都认为21号文公式合理又很简洁，适用于ppp项目采购。而依据此文计算公式中计算指标主要包括建设投资收益率、合理利润率、折现率、融资利率、建安费下浮率（或降造率等）、财务内部收益率等经济指标。
同样在PPP项目的具体金额暂无法准确预测和固定时，为了便于项目实施过程中的费用计算，因此出现较多对价格计算指标进行报价的情况，待建设成本和运营成本确定后，直接带入计算公式，计算出价格之后，再行考核扣减。
这种方式在一定程度上考虑了PPP项目的特殊性，指导实践操作，但是却存在两个弊端：（1）由于社会资本在项目公司和项目实际建设运营中的主导地位，政府方对建设运营成本的控制力有限，在经济指标一定的情况下，有可能会出现建设成本和运营成本（指标基数）越高，社会资本方的净现值和收益额越大，此种情况会以利益驱动社会资本做大成本，不利于控制项目成本，节约财政支出，也不利于激发社会资本提高项目管理效率；（2）这种方式意味着项目公司可在一定的建设及运营成本前提下合法获得相对固定的收益回报，虽然后续会有绩效考核，但是绩效考核人为操作空间较大。
3、对价格和价格计算指标进行同时报价。
对上述两种情况指标进行搭配报价，比较常见的是收益率/折现率 合理利润率 运营成本、建安费下浮率 收益率 运营绩效服务费、收益率 政府付费，等等不同搭配方式，
此种模式是对前两种方式的结合，既便于项目实施过程中的价格计算，又有利于控制项目成本，目前在市场上的运用越来越多。
然而，该模式下也非对所有项目都适用，对于运营性较强、市场比较开放的项目，比如旅游项目，由于在前期阶段政府可研报告相对简略，社会资本还需进一步进行商业策划和设计，市场培育需要一定期限，因此，几十年运营期中的运营成本、使用者付费收入等各类金额通常无法准确预测，在作为采购标的时，各家社会资本的报价会差异较大，且和实践中的金额也会有较大偏差。
4、对运营绩效支付的绩效考核合格分值对应支付指标报价。
绩效考核分值作为PPP项目的一项特殊数据指标，其影响将来绩效考核结果的应用，对应考核结果的支付，对合同完善，考核体系健全的PPP项目也能起到促进运营效益的作用。
综上，PPP项目采购标的设置需要结合多项因素进行统筹确定，无论采用哪种设置方式，均需注意采购标的仅是PPP项目中的一个环节，如保证项目顺利落地和实施，需要在科学合理设置采购标的的基础上，与其他各项机制进行有效衔接以保证采购标的对后续合同的影响是直接、有效和合理的。