新书速读 | ESG生态系统之政府
本文节选自王大地、黄洁主编《ESG理论与实践》（经济管理出版社）一书
一个完备的ESG生态系统应包括政府（含立法机关、监管机构），市场主体（含企业、交易所、评价机构、投资者），以及非政府组织、智库和民众。推进ESG发展，需要生态系统内各组成部分协力合作。
我们将针对各个参与主体分别展开介绍：
政府（含立法机关、监管机构）的主要任务是制定法规政策和监督法规政策的实施。政府对ESG问题的态度在很大程度上决定了ESG的发展方向，而企业对ESG的态度无疑会受到政府的影响。此外，同一政府对于E、S、G三方面的具体问题也可能采取不同态度。从宏观层面来看，当前越来越多的政府已经或正在将ESG问题纳入立法和监管范围。从全球范围内来看，各国政府采用的政策法规可分为两类，即企业可自愿参与的、带有激励性质的软性政策法规和具有强制性的硬性政策法规。由于政府的更替，一些国家（如加拿大和澳大利亚）在ESG相关问题上的立场可能会出现摇摆。但是纵览过往20年左右的历史，这些立场的摇摆都是暂时的，ESG成为政府关注并着力推动的热点，这一趋势不会改变。
美国：对于部分ESG议题，如特定污染物排放、生产安全和歧视，美国联邦和洲两个层面都有诸多法规强制企业披露信息，但尚未有针对全面ESG信息披露的专门立法。美国证券交易委员会SEC负有监管企业信息披露的责任，但其一直拒绝制定专门的ESG信息披露法规。SEC更倾向于在现有法规框架下，通过法规修订将少量零散的ESG披露要求纳入监管。鉴于披露法规的缺失，美国企业的ESG信息披露主要来自于企业的自主行为和关联企业的要求。例如，BlackRock要求所有接受其投资的企业自2020年起，须按照TCFD标准披露其气候变化相关信息。气候变化是美国国内最具争议性的ESG议题。美国曾于1998年签订《京都议定书》，但在2004年以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”为由宣布拒绝执行。美国于2016年批准了《巴黎协定》，但于2020年11月退出，又于2021年重新加入。在联邦层面，美国目前最主要的温室气体排放政策是环境保护署推出的“温室气体报告项目（Greenhouse Gas Reporting Program，简称GHGRP）”。温室气体报告项目是一项针对每年二氧化碳排放量大于25000吨的工厂和设施的强制性报告计划，旨在更准确地掌握全国温室气体的排放情况，环保署收到报告数据后会通过官网向公众公开相关信息。由于政治原因，美国尚未出台限制温室气体排放的联邦政策或法规。但在州层面，部分州制定了比联邦更加积极的政策。例如，美国东北部的10个州于2009年启动了针对电力行业的地区性温室气体排放交易系统。加利福尼亚州于2012年也启动了类似的排放交易系统。
欧盟：在ESG政策方面，欧盟是全球范围内的先行者和领导者。2014年，欧盟发布了《非财务信息报告指令》（Non-financial Reporting Directive），强制要求规模超过500名员工的企业从2018年起在年报中披露ESG相关信息。对于披露的标准，欧盟未做具体要求，企业可选择适宜的标准披露信息。2019年，欧盟出台了针对金融业的《可持续金融披露规范》（Sustainable Finance Disclosure Regulation，简称SFDR）。SFDR强制要求欧盟金融市场参与者披露ESG信息，本身位于欧盟外但是在欧盟市场内发行金融产品的机构亦受其约束。SFDR要求金融市场参与者在企业和产品（ESG相关的金融产品）两个层面披露ESG信息，包括可持续发展的风险如何纳入决策，以及投资对于可持续发展议题的主要负面影响。SFDR已于2021年3月生效，其影响还有待观察。欧盟与美国在ESG相关议题上的最大分歧是气候变化问题。2002年欧盟通过了《京都议定书》，并于2005年启动了欧盟温室气体排放交易体系（EU ETS）。除欧盟整体的政策规定之外，部分成员国也开始采取额外措施，将EU ETS未涵盖的排放设施和工厂纳入监管；也有国家推出了发展可再生能源和提高能源利用率的项目。有研究显示在某些特定行业（比如零售业），欧盟公司在应对气候变化时明显采取了比其他国家的公司更加积极的措施。反观美国，气候变化一直是富有争议的问题，从其退出又重新加入《巴黎协定》即可见一斑。
日本：日本没有强制ESG信息披露的法规。在具体的ESG议题上，日本通常不如欧盟积极。例如，日本参加了《京都议定书》所规定的第一承诺期（2008年-2012年），但在2012年后，日本政府表示基于公平性和效率性的原因，拒绝继续履行《议定书》规定的减排目标，至此日本实质上已经退出了该国际条约。当前，日本最主要的气候政策是“自愿减排交易体系”（Japan’s Voluntary Emissions Trading Scheme，简称JVETS）和“日本环境自主行动计划”。这些项目完全依赖企业自愿参与，无法对企业施加足够的约束力，同时也存在缺乏一致性、透明度低等问题。
中国：顺应环境、社会和治理问题受到全球关注的趋势，中国也致力于完善与本国资本市场相匹配的ESG相关政策。中国证券投资基金业协会副会长胡家夫在第三届中国责任投资论坛上提到“对中国这样一个正处于现代经济体系建设过程中的市场而言，中小投资者权益保护、从企业到投资机构的短视主义、财务报表粉饰及造假等问题与环境、社会问题一道，成为制约中国经济发展的质量的关键因素”，揭示了解决ESG问题对推动我国经济发展的重要意义。2017年，中国证监会与环保部联合签署了《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》，该合作协议旨在推动建立和完善上市公司强制性环境信息披露制度，督促上市公司履行环境保护社会责任。2018年，中国证监会修订《上市公司治理准则》，要求上市公司自觉履行社会责任，明确利益相关者、环境保护和社会责任要求，确立了ESG基本框架。同年，中国证券投资基金业协会发布《中国上市公司ESG评价体系研究报告》和《绿色投资指引（试行）》，标志着上市公司ESG评价的理论基础和指标框架初步形成。
澳大利亚和加拿大：这两个发达国家的政府对ESG问题的态度和政策在历史上曾出现过大幅摇摆，这种摇摆严重影响了企业在ESG相关问题上的表现。以ESG问题中的气候变化为例，澳大利亚和加拿大在全球人均温室气体排放量排名中均居于前列，但两国企业所设定的减排目标总体却落后于其他国家，包括某些发展中国家。造成这一现象的主要原因，首先在于两国政府在气候政策问题上均表现得犹豫不决，缺乏一致性。澳大利亚和加拿大都参与了《京都议定书》的第一个承诺期，但是澳大利亚一开始曾拒绝签署《议定书》，直到2007年新任总理陆克文上台后才通过该条约；加拿大则于2011年中途宣布将从负有减排义务的签署国行列中退出，最终于2012年正式退出该条约。国家层面的减排承诺未能贯行，自然导致企业减排意识薄弱。其次，两国的经济增长模式均为资源依赖型经济，以金属业和采矿业为主的原材料行业在两国国民经济中占有相当重要的份额，如果对排放进行严格限制，可能会影响经济发展，这也是两国原材料行业对减排目标的接受程度普遍较低，远低于其他国家甚至发展中国家的原因。综上所述，虽然两国企业意识到气候变化的威胁，但由于政策和经济原因，它们并未积极采取举措以应对气候变化。
马来西亚：马来西亚政府积极构建ESG生态体系，推动ESG理念的实践与发展。马来西亚证券委员会（Securities Commission Malaysia）于2014年提出5i战略，即从金融工具（instruments）、投资者（investors）、发行人（issuers）、内部文化及治理（internal culture and governance）、信息平台（information architecture）五个角度搭建可持续的投资生态系统。另外，作为伊斯兰金融中心之一，马来西亚尝试将ESG投资理念与伊斯兰金融（Islamic Finance）相结合，基于此提出了独具本国特色的SRI伊斯兰债券框架并开发出多元的SRI和伊斯兰金融产品。同时，马来西亚近年来陆续出台并逐步完善ESG相关的政策法规，以推动国内经济的可持续发展。2009年，马来西亚能源、绿色技术和水利部制定了《国家绿色科技政策》（National Green Technology Policy），大力支持发展绿色科技。2014年，马来西亚证券委员会和小股东权益监管机构制定了《马来西亚机构投资者准则》（Malaysian Code for Institutional Investors）。2015年，马来西亚相关政府部门制定了《国家能源效率行动计划》（National Energy Efficiency Action Plan），坚持将可持续发展作为计划原则。2017年，马来西亚证券委员会制定了《SRI基金指引》（Guidelines on Sustainable and Responsible Funds），明确了社会责任投资的具体范围。
新加坡：新加坡在制定ESG政策的过程中，并非以“一刀切”的方式同时着手ESG三方面的问题，而是采取循序渐进、有所侧重的策略。早期，新加坡侧重于关注环境保护问题。早在1971年，新加坡就制定了《清洁空气法案》。1972年，设立了环境部，仅晚于日本。在1992年召开的联合国环境与发展会议（United Nations Conference on Environment and Development，简称UNCED）上，新加坡绿色计划作为新加坡国家计划，被写入会议达成的“21号决议”——全球行动计划中。后期，随着亚洲金融危机爆发，新加坡的经济一时受到冲击，政府开始高度重视公司治理问题。1998年，成立了新加坡董事学会（SID），目的在于提升企业管理层的治理水平和职业道德。2001年，新加坡金融管理局发布了《公司治理守则》，并先后进行了三次修订。2002年的首次修订增加了“公司治理披露安排”，强制要求所有上市公司对企业管制信息进行定期披露。2011年的第二次修订增加了董事会在公司战略中整合ESG因素的要求。2018年，进行了第三次修订，提高了对上市公司董事独立性、董事会多样性、利益相关方参与等方面的要求。