【实务探讨】如何把驾校服务买到家门口？

——对分散区域驾校服务采购项目的实务分析

■ 本报记者 杨文君

“老去又逢新岁月，春来更有好花枝。”在千家万户忙着共庆新春佳节之时，某基层单位的政府采购经办人员正在为买不到合适的驾校服务而愁苦万分。

“事情是这样的。”上述工作人员把心中的苦闷向记者娓娓道来，某采购人单位要购买一项驾校服务，以满足若干区域人员的驾驶培训、驾照考取等需求。但这些区域分布较为分散，单独采购某一家驾校的服务难以满足采购人需求。

对此，有专家支招分包采购，也有声音建议采取定点服务采购的方式。“采购人到底该怎么办？定点服务采购是否会有自建供应商库的嫌疑？”该名工作人员一时“丈二的和尚，摸不着头脑”。

多种建议或有帮助

在这名工作人员袒露心声的同时，专家们也开始纷纷出谋划策。江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚认为，采取分包采购可能是个好办法。“采购人如果选择一家驾校，由于地理位置的特殊性，‘一肩挑’的方式很难完成任务。”杭正亚说，其实，采购人可以根据不同区域确定不同分包，如，分包一负责为区域A提供服务，分包二负责为区域B提供服务……

“当然，这里要注意的是，同一驾校不能同时成为多个分包的成交供应商，应让潜在供应商按照各个包组分别竞争。”杭正亚强调。

河北省沧州市财政局的工作人员唐琳也持有类似观点，她表示，该项目具有一定特殊性，属于可由多家供应商共同承担的项目，中标供应商数量应由采购人按照项目实际需求确定。采购人可以根据业务性质、服务区域等要素，合理划分包组，将相应采购业务明确到具体供应商，依照量价对等的原则签订采购合同。

其实，分包在实践中早有应用。记者查阅往年的政府采购公告发现，对于驾校服务，这种方法并不陌生。如，2019年9月，某交通警察大队招租驾校考试场地服务时就采用了分包的方法。

联合体投标也是一种思路。江西省崇义县财政局的工作人员钟志君认为，对于分散区域驾校服务的采购，可以要求由多家驾校组成联合体进行投标。

但往年的政府采购公告和其他材料显示，多数驾校服务采购不接受联合体投标。对此，钟志君表示，实践中，那些兼具设计和施工的项目通常更适合允许联合体投标。比如，电梯、锅炉、中央空调等大型设备安装施工中，夹杂工程机械和土建等内容，作为设备制造方不可能具有土建方面的施工资质，需要由具有土建施工资质的公司来承担部分工作内容。另外，驾校之间往往存在激烈的竞争，联合体投标很难调和这种竞争。这可能是多数驾校服务采购不选择联合体投标的原因。

针对开篇提到的问题，也有专家提及了定点服务采购的方式。深圳国际政府采购中心课题组汪泳指出，如果项目的单笔采购金额不超过政府采购限额标准，且品目不在集中采购目录之内，那么采购人可以自己通过建立框架协议（也就是定点服务采购）的方式采购，这本身是合法合规的。

上述三种解决方法都侧重于招标多家驾校来提供服务，但湖北省公共资源交易中心一名工作人员的建议令人耳目一新。他说：“如果不考虑招标多家供应商，可以要求供应商提供接送服务。”

采用定点服务采购颇具争议

采访中，抛出起始问题的那名工作人员对定点服务采购的方式表示了担心和怀疑。

上述工作人员为何对定点服务采购方式表示担忧？追问下，她告诉记者：“我认为，这样做有采购人自建供应商库的嫌疑，属于《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（以下简称《通知》）中规定的清理范围。而且这不是我的个人看法，我身边的很多人都这么想。”

记者了解到，定点服务采购的大致操作流程为“招标（或者竞争性磋商等方式）—多个供应商入围—签订框架协议—根据需求自选—签订合同”。而备受争议的正是多个供应商入围的环节，那么，这和自建供应商库是一回事儿吗？

对此，受访专家们的回答是一致的：“定点服务采购不等同于自建供应商库。”

“其实，《通知》说得很清楚。”钟志君表示，《通知》明确指出，对于政府采购备选库、名录库、资格库的清理范围，小额零星采购适用的协议供货、定点采购除外，政府采购限额标准以上或者集中采购目录以内的采购项目，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类“供应商库”才是清理的对象。同时，《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》也有相同的规定。

但令很多从业者疑惑的是，“小额零星”又该怎么理解？对此，钟志君介绍道：“关于小额零星的标准，现行法律法规没有明确规定。我认为这可能考虑到了全国各地经济发展水平不均的情况，比如，北京、上海、广东等发达地区，小额零星的标准可以适当高一些。在我们江西，一般认为采购金额在3万元及以下的项目为小额零星采购。”

如果一定要把定点服务采购和自建供应商库做明确区分的话，汪泳强调，定点服务采购本身是合法合规的，但要禁止五花八门的、排斥竞争的采购方式。

“框架协议采购（我国现行的是协议供货和定点服务采购）实际上是国际通用的惯例做法，联合国贸易法委员会制定的《公共采购示范法》将‘框架协议程序’列为类似法定政府采购方式的‘准采购方式’。但由于我国政府采购制度处于初级阶段，政府采购法及其实施条例、各种部门规章和规范性文件一直未能予以实践中的协议供货、定点服务采购‘合法身份’，导致各地做法不一，且普遍存在违规限制供应商的现象。”汪泳继续补充说道。

此外，从事实角度看，采用定点服务采购的方式来购买驾校服务的实践并非空白。比如，2020年12月，湖南安全技术职业学院就曾发布采购公告，明确应用定点服务采购的方式，服务期为3年，且采购数量最终以学生实际人数为准。

黎明的曙光总是带给人希望。杭正亚表示，值得期待的是，日前，财政部发布了《政府采购框架协议管理暂行办法（征求意见稿）》，其第三条（适用范围）第（二）项规定，未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的，可进行框架协议采购。如果该项规定能够在未来实施的话，那么，有关问题或将迎刃而解。

延伸阅读

在对上述案例做分析采访时，除了针对问题本身，记者还整理出了“主题之外”需要明确的三点内容。

第一，采购人也可以是协议供货、定点服务采购的执行主体。实践中，有人认为，协议供货和定点服务采购的执行者是集中采购代理机构，这也是比较常见的做法。实际上，采购人也可以直接进行协议供货或定点服务采购，但要注意的是，采购人的执行范围是集中采购目录以外的小额零星多频次采购，而集中采购代理机构针对的是集采目录以内的小额零星多频次采购。

对此，《政府采购框架协议管理暂行办法（征求意见稿）》第三条也有明确，框架协议采购的适用范围包括，一是集中采购目录以内品目，采购人需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的；二是未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，单笔采购金额低于政府采购限额标准的；三是确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目。

第二，框架协议采购是一种国际通行的采购方式。《公共采购示范法》明确，“框架协议程序”系指分两阶段进行的程序：第一阶段甄选将加入与采购实体的框架协议的一个或多个供应商或承包商，第二阶段将框架协议下的采购合同授予已加入框架协议的一个供应商或承包商。另外，其还将框架协议划分为“封闭式框架协议”“开放式框架协议”“有第二阶段竞争的框架协议”和“无第二阶段竞争的框架协议”。具体来看，封闭式框架协议是指，最初未加入框架协议的供应商或承包商不可随后加入的框架协议；开放式框架协议是指，除最初加入框架协议的当事人之外其他一个或多个供应商或承包商可随后加入的框架协议；有第二阶段竞争的框架协议程序是指，有不止一个供应商或承包商的开放式框架协议或封闭式框架协议下的程序，在订立框架协议时无法充分准确确定的某些采购条款和条件将通过第二阶段竞争加以确定或细化；无第二阶段竞争的框架协议程序是指，订立框架协议时已确定所有采购条款和条件的封闭式框架协议下的程序。（关于这一点，也可以参考《中国政府采购报》2019年1月8日刊发的《正确认识联合国＜公共采购示范法＞的修订内容》，作者：姜爱华）。

第三，驾校服务采购项目也可选择租赁的行为方式。此前，我报刊发的《政府过紧日子背景下租赁采购大有可为》指出，政府采购的行为方式包括购买和租赁，但是租赁这种行为方式被很多采购人忽视了。而通过归纳整理发现，选择租赁行为方式的采购项目主要集中在车、房、地、专用线路、光纤宽带、设备等几个方面。但事实上，记者通过查阅往年的采购公告发现，采购人在采购驾校服务时，也会选择租赁的行为方式。

（上述内容由本报记者杨文君采访整理）

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