《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条释义

摘自《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（上）第131-134页

第二十条

行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

【条文主旨】

本条是关于如何确定行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织行政诉讼被告资格的规定。

【起草背景】

《若干解释》第二十条的一、二、三款分别规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《行诉解释》第二十条是对上述大部分规定的承继，同时删除了《若干解释》第二十条第二款的内容。

【条文释义】

行政诉讼被告是指公民、法人或者其他组织起诉认为侵犯了其行政法上的合法权益或者与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的行政机关或者组织。本条解释是围绕被告独立承担法律责任、具有行政职权这两个核心要素来确定其资格的。

一、以独立承担法律责任的能力来确定被告资格

本条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构”，虽然以自已的名义作出行政行为，但是不能独立承担法律责任，只能作为行政机关委托的组织进行认定，故其行为的法律后果应当由组建该机构的行政机关承担，司法实践中以组建该机构的行政机关为被告。比如，在（2015）行监字第449号毛某诉山东省阳信县人民政府、阳信县新城区建设指挥部土地征收行政纠纷一案中，最高人民法院认为：“阳信县新城区建设指挥部为阳信县人民政府设立的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其法律责任应当由其设立机关阳信县人民政府承担。一审法院已向再审申请人释明阳信县新城区建设指挥部的性质并询问是否撤回起诉，其仍然坚持起诉，原审裁定对此驳回起诉亦并无不当。”

二、以具有行政管理的职权来确定被告资格

判断行政机关内设机构、派出机构或者其他组织是否具备行政职权主要取决于上述机构或者组织是否经过法律、法规或者规章的授权，主要涉及以下内容。

1.未经法定授权的情形。行政机关内设机构、派出机构或者其他组织未经法律、法规或者规章授权的，即使有行政机关的授权也只能视为行政委托关系，并不具有行政管理的法定职权，应当依照2014年修正行政诉讼法第二十六条第五款确定委托的行政机关为被告。本款的理论依据在于，行政执法主体资格应遵循职权法定原则，没有法律、法规或者规章授权的执法主体，不具有独立的行政执法主体资格，不能以自己的名义对外独立行使行政权力，作出行政行为。

2.经法定授权的情形。行政机关内设机构、派出机构或者其他组织经法律、法规或者规章授权，但是超出法定授权范围实施行政行为的，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼时仍应当以上述机构或者组织为被告。主要理由还是因为越权行为在性质上仍属于行政行为，仍执行“谁行为、谁被告”的确定原则。如果以有权机关为被告，则不存在越权这一违法问题，以越权为由对有权机关作出裁判有失公允。

【实务指导】

1.关于派出机构的法律地位问题。派出机构是行政机关为实现对某一行政事务或某区域内行政事务的管理而设立的行政组织。除常见的公安派出所、工商所、税务所、司法所以外，其他行政机关也设立了各式大量的派出机构。行政机关的派出机构从性质上而言属于派出该机构的行政机关的一个组成部分。司法实务中，判断派出机构是否是适格被告时，需要区分以下情况。

一般而言，派出机构的行为效果从理论上说应该归属于派出该机构的行政机关。这决定了派出机构应以所属行政机关的名义作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，应以设立该派出机构的行政机关为被告。

例外的是，当派出机构以自己名义作出行政行为时，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，如何确定适格的被告就要看是否有授权依据。以自己名义作出行政行为的派出机构如果有法律、法规或者规章授权的，应以该派出机构为被告，否则应当以行政机关为被告。

2.关于行政机关“授权”的性质认定问题。行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权，是属于行政授权还是行政委托，应当以行政机关的授权行为是否有法律、法规或者规章规定为判断标准。行政机关如果有上述规定为授权依据，应认定为行政授权行为，发生纠纷时应当以内设机构、派出机构或者其他组织为被告；否则，应认定为行政委托行为，内设机构、派出机构或者其他组织作出的行为后果应当由行政机关承担，故行政机关才是适格的被告。

（金诚轩撰写）