【新冠疫情】应对新冠疫情为何需要国际关系？ | 国政学人 第558期
作品简介
【作者】Sara. E. Davies，澳大利亚格里菲斯大学政府和国际关系学院教授，主要研究领域为全球健康治理以及妇女、和平与安全议程；Clare Wenham，伦敦政治经济学院全球卫生政策助理教授，主要从政治和政策视角研究全球卫生安全和卫生治理。
【编译】杨帆（国政学人编译员，外交学院国际关系研究所硕士）
【校对】徐一君 阮含含
【审核】朱文菡
【排版】马璐
【美编】聂涵琳
【来源】Sara E Davies, Clare Wenham, Why the COVID-19 response needs International Relations, International Affairs, Volume 96, Issue 5, September 2020, Pages 1227–1251, https://doi.org/10.1093/ia/iiaa135.
期刊简介
《国际事务》是国际关系领域的一流学术期刊，也是多学科综合性学术期刊。本刊于1992年由伦敦皇家国际事务研究所查塔姆学院(Chatham House)创立，内容来源广泛，力图囊括业内专家、学术新秀对重点、热点问题的最新思考。2019年期刊影响因子为3.705，在95个国际关系类刊物中位列第4名。
应对新冠疫情为何需要国际关系？
Why the COVID-19 response needs International Relations？
Sara. E. Davies Clare Wenham
内容提要
新冠疫情影响到所有国家，但政府的应对方式取决于政治。在此过程中，世界卫生组织（WHO）试图协调对各国的建议并提供对疫情的长期管理。考虑到COVID-19的政治动因，本文认为这是将国际关系纳入到世卫组织流行病控制的知识库中的关键时机。历史上，在应对危机时强调专业技术能够超过政治博弈的做法早已过时，世卫组织一直在被成员国政治化。本文建议世卫组织要拥抱政治，并利用外交政策和外交专业知识。本文提出了国际关系方法在公共卫生决策和技术政策协调的切入点和实用示例。本文为那些在世卫组织，多边组织，政府和国际非政府组织中应对新冠疫情的人们提供初步建议，以帮助他们了解政治分析而不是回避它，因为协调一致的政治合作对于战胜疫情至关重要。
文章导读
由新冠引起的流行疾病不仅是一个公共卫生悲剧，还是政治问题，因为政治一直是政府如何准备和应对这场危机的核心，它决定着新冠如何传播以及人们的生死。政治上的紧张对立不仅限于国内范畴，也体现在成员国在世界卫生组织（WHO）等国际组织内部的代理人之争，因此在国际组织内协调各国的多种要求和期望，对有效治理新冠疫情也至关重要。本文试图跨越公共卫生与国际关系之间的鸿沟，以确定国际关系在疫情期间以及紧急事件后对实时决策能够发挥的作用。作者认为，无论是世卫组织还是各国都没有充分认识到外交在应对紧急卫生状况的规范性作用，因此他们需要理解外交和相互竞争的政治优先项的作用，并寻求能让自身公共卫生部门学会在这些全球政治架构中工作的方法。
01
新冠流行简介
从一开始国际关系的主要原则就主导了这次疫情，国家与世卫组织之间的合作一直是叙述的重点。2020年1月，谭德赛强调中国正在进行合作且世卫组织不支持其他国家及其企业对华采取限制性贸易和旅行措施；1月22日，世卫组织召开第一次《国际卫生条例》突发事件委员会会议，随后宣布新冠为国际公共卫生紧急事件（PHEIC）；3月，世界卫生组织因支持中国的行动而受到其他国家越来越强烈的批评；6月，即使美国试图终止与世卫组织的关系，谭德赛仍在寻求继续合作。作为指导国际社会应对新冠肺炎的最佳权威组织，各国对它的信任再次受到考验，7月，世卫组织成立疾病大流行防范和应对独立小组(IPPR)。
作为国关学者，我们深知全球卫生机构很难在完全不受政治和意识形态影响下被正确认识，面对病毒爆发的强度和速度，即使是最民主的国家也可能被政治意识形态和民族主义绊倒，当下关于戴口罩的辩论充分证明了这一点。国际关系学者了解能够动员国家和组织采取合作行动的结构、机构和偏好，因此当下正是国际关系学者支持应对疫情并展示政治分析如何加强全球疾病防控的时候。
02
世界卫生组织的权威
作者认为，应对新冠流行，缺乏国际关系专业知识是问题所在，因为这意味着具有代表性、权力和包容性的政治影响可能被轻视为只具备次要价值。公共卫生学者认为，除了透明度和问责力，在领导力和治理领域方面的提升也可以提高国家应对疫情的能力，但它们并不总能告诉我们一国将如何在全球体系中与其他国家“博弈”，（尤其在危机时刻）。国家可以保持不变，但其政府可能会改变，政府也不会完全通过卫生部门并凭借世卫组织成员国身份来行使其卫生治理责任，我们可能无法预测文化、性别、种族和经济动态对于国家在疫情期间如何看待自己、邻国及其在世界上的地位的影响，但必须认识、记录和分析潜在的政治影响力。
作者提出在目前关于全球协调应对当前疫情的全球卫生讨论中，缺乏对国际关系环境的评估，以及在哪种环境中集体行动更有可能克服国内的限制条件。简言之，评估如何进行外交和国内政治的两级博弈。随着新冠疫情的发展，各国政府各自为政，有时独立于世卫组织提供的建议，直接威胁到多边合作。作者认为国家在物质、规范和战略上多大程度遵守国际法、规范、规则和惯例是国际关系研究中的核心。此前，《国际卫生条例》作为世卫组织主要治理机制，在疾病爆发时指导集体行为发挥了重要作用，但现在的问题是，在新冠危机下，世卫组织是否能够获得先前国家的认可并向其提供紧急卫生事件的建议。
世卫组织曾考虑过对不同的环境背景进行管理，但联合评估工作主要侧重于结果问题，如国家规模、联邦体系和海外领土，而不是一个更全面的当代政治评估，即伴随着分析治理能力和人权的《国际卫生条例》，换句话说，一个国家履行《国际卫生条例》的能力与其政治、经济、外交和人权地位是无关的。新冠疫情的爆发揭示了世卫组织主要通过公共卫生指标来衡量国家能力，却忽视了支持国家执行《国际卫生条例》(以及任何国际法律条款)的历史、经济、政治和社会机构的范围。因此，在这样的国际危机中，作者认为在决策中创造一个相互同情、考虑、忠诚、信任和反应的动态过程有助于全球应对新冠疫情，但同样，以单个国家为中心的流行病安全问题也有可能成为此类合作的障碍。因此作者建议国际关系知识应该成为世卫组织以及其他机构用来寻求最佳外交条件以应对公共卫生危机的主要手段。
03
卫生应急计划及应对的国际关系切入点
国际关系研究国内与国际政治的相互关系，它可以为理解国家之间的合作和协调以及可能出现的障碍提供切入点。作者描述了在以下紧急卫生事件中，国际关系可以为国际组织和各国政府作出贡献的具体切入点，以及在缺乏此类投入的情况下所发生的现实后果。
1、比较分析——各不相同的政治情况
国际关系学者可以分析正式和非正式的政治与治理情况以及它们对疾病传播的影响。每个国家都是独一无二的，它们各自的政治结构都有着细微的差别。了解与特定国家展开互动的“最佳结合点（sweet spot）”对于降低突发卫生事件带来的风险至关重要。
不同的政治结构和历史发展将会深刻影响一个国家的决策和政策落实情况。那些了解疫情暴发地区卫健和政治部门情况的政治学家可以确保我们在解决问题时与有关方面展开对话。国际关系学者的另一个“附加价值”则是可以向非正式治理机构提供建议，例如当地的部落和宗教组织。在依赖于社会信息传播和风险沟通的疫情治理中，了解正式和非正式的治理机制可以起到很大的作用。
2、治理：疫情中的国际政治
疫情的暴发暴露了集体治理的压力。国际关系可以使公共卫生官员了解危机前建立的、最有可能感受到危机影响的跨国网络，比如全球治理分析就解释了世卫组织是如何运转并与主权国家和其他行为体进行互动的。
同时国际关系研究也将让我们了解何种情况下一个国家会选择在卫生危机暴发时同其他国家以及世卫组织展开合作。全球卫生安全被认为建立在以互惠、团结、主权为规范的国际社会中，国际关系则可以解释那些背离这些规范的行为。比如，在H5N1疫情中，印度尼西亚就不愿意向世卫组织分享病毒样本，因为从地缘政治经济结构和权力关系的视角来看，它担心之后无法获得由这些病毒样本而研发出的疫苗。如果对国际政治和印尼的世界观有所了解的话，就可以减轻它的担忧。
国际关系学者也会研究一个国家有多大意愿向世卫组织或者其他国家通报真实疫情情况。针对各国对通报的不同态度，他们会基于相关国家的背景因素和通报所带来的经济、政治和社会风险加以分析，从而让公共卫生官员了解哪些政治手段将会让各国更加“坦诚”。
3、政治经济：金钱与权力
国际关系会考察一个国家何时会与多边或地区制度合作以及在这些行为背后的金钱关系。世卫组织更多时候是被国家领导的，一方面它的资金主要来自中美两国，另一方面它缺乏稳定供资机制，这使得它永远无法获得足够的资金或政治支持。在预算收紧的环境下，找出各国寻求与世卫组织合作以协助其他卫生领域外交的实例就十分重要。这种需求主要来自一些新的卫生治理安排或者类似东盟的地区制度性组织。在后新冠疫情时代，世卫组织需要接受这些新形式的集体权力和混合治理的模式以建立其认知（epistemic）权威，从而吸收更多资金。熟悉安全共同体建设的国关学者则可以帮助推动卫生领域的外交合作计划。
4、人权：信任与信息
在疫情治理中，信任是最为重要的。许多国关学者推动了对信任这一主题的研究，他们的见解同样适用于应对疫情。如果在卫生紧急事件中缺乏对拥有权威的行为体的信任，其他所谓的“合法”信息和“信息流行病（infodemics）”都会对卫生安全产生重大影响。同时，世卫组织忽视了对各国根据《国际卫生条例》承担人权义务的做法进行系统和持续的审查，这是需要改变的。在传染病监测和应对的技术领域，必须关注卫健工作者、科学家、非政府组织和媒体工作者的公民权利和政治权利空间。
5、性别包容
女性主义国际关系理论总是会问“女性在哪里”？在对全球紧急卫生事件的分析中，缺少对于女性和非二元性别身份的关注。不仅决策者可能不会关注与性别相关的疾病传播情况，而且疫情的应对政策也没有考虑卫生事件对于男性和女性的不同间接影响。不仅如此，在政策领域里女性“几乎是隐身”的，在西非埃博拉疫情期间，当权的女性并未能做出相应决策。疫情对于女性的间接影响不能忽视，例如，在埃博拉疫情期间医疗资源全被转移到埃博拉病人身上，导致更多女性死于产科和产后并发症，而非病毒本身。面对这种趋势，国关学者可以预见并减轻疾控政策带来的负面影响，同时对相关的政策设计与项目提供重要的建议，从而确保它不会给女性和边缘化群体带来不成比例的负担和影响。
04
当前的情况：新冠疫情的外交切入点
通过对新冠疫情的观察可以发现国际关系在分析国际疫情应对中的潜在核心作用。那么国关学者能为处于新冠疫情中的决策者提供什么价值？根据上述五个切入点，本文提出以下几个初步建议。第一，进行比较分析，以理解为何各国会在面对疫情时作出不同的决定。在这个过程中，国内政治不容忽视，了解每个国家的竞争性利益关系和政治格局将有助于我们有效地管理疫情。第二，需要理解为什么有的国家没有遵守《国际卫生条例》中关于旅行和贸易建议。WHO可以建立一种模式，将全球和国家层面的相关政策及决定连接起来。然后明确政治条件，在该条件下各国需要遵守《国际卫生条例》的建议，从而重建信任并将其纳入《国际卫生条例》的程序中。第三，需要了解在新冠疫情应对中所需的和已获取的资金。在WHO已经陷入了资金短缺的情况下，它必须设立新冠疫情基金，并呼吁全球的个人、慈善家和私营部门提供自愿捐款。第四，新冠疫情中人们对信息的需求不断增长，但是这种需求也会被那些希望挑战科学证据的人所利用，因此数字政治和数字方法领域的专家可以为引导媒体的方式提供建议，从而维护信息的权威性和合法性。第五，有必要提出一个问题：疫情中的女性怎么样了？一方面，需要统计按性别分类的感染率数据，以判断女性是否面临更大的感染风险；另一方面，需要分析疫情对女性间接的健康和社会影响。
05
结论：我们在向谁提出建议？
为什么重视国际关系对于应对疫情十分重要？因为单纯的科学争论并不足以扫清来自政治方面的影响，世卫组织未能把握其成员国的政治重心，也高估了卫生部门在各国的地位，致使几年来它难以管理或授权其权力。
因此本文建议世卫组织（包括全球卫生治理领域）认真分析各国相互竞争的外交重心，国际关系研究成果则可以帮助世卫组织协调各国地缘政治和外交关系。在新冠疫情仍未得到有效控制之际，政治决策直接影响着人的生死。因此，公共卫生与国际关系之间的有效互动至关重要。
译者评述
新冠疫情爆发以来，国际关系学者往往更加看重新冠疫情对于国际关系的影响。但立足于人本身，治理新冠的爆发和传播是国际组织和各国的当务之急，国际关系在研究大国之间在新冠疫情爆发背景下的博弈的同时，也应该探索国际关系知识能够为治理新冠做出什么贡献和努力。本文作者就是基于这一意愿，对国际关系参与治理新冠疫情的可能性提出了更加深入的探讨，也为其他学者提供了更开阔的研究视角。
首先，对国际组织的权威性进行再思考。新冠的爆发对以世卫组织为代表的国际组织提出了新的挑战，为何在以往疾病爆发时能够发挥重要指导作用，而在此次新冠问题上却无能为力？各国为何完全处于各自为政的无政府状态？作者给出了答案并提出国际关系知识的引入能在决策中创造一个相互同情、考虑、忠诚、信任和反应的动态过程，从而有助于全球应对新冠疫情。其次，明确提出国际关系可以为国际组织和各国政府作出贡献的具体切入点，从分析各国不同的政治情况、重视疫情下的国际政治、厘清政治背后的经济关系、关心人权以及性别平等问题。最后，通过以上几个切入点，作者对全球卫生治理给出了相应的建议，强调政治在疫情应对中的重要性。
正如作者所言，以世卫组织为代表的国际卫生组织一方面未能把握其成员国的政治重心，另一方面也高估了卫生部门在各国的地位，致使它们难以管理且无法发挥有效作用。国际组织的效力以及国际制度的强制力长期受到国家政治因素的左右，国家将自身利益置于国际安全至上。而在新冠疫情之下，各自为政的国际秩序更需要世卫组织这样的国际组织发挥其作用，为本已渺茫的国际卫生合作关系增添一丝新的曙光，国际关系知识则将会为国际组织提高效率和凝聚力注入动力。
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