《周礼》的财政制度设计及其管理思想
王安石云：“一部《周礼》，理财居其半。”今幸觅得中华书局编译的《周礼》，既初读又粗读，惊叹全书完整的政治思想体系，尤其是书中对财政行政机构、赋税设计、会计稽核、均节财用等方面做了周翔的制度安排，体现了先秦时期统治阶级对财政管理的高度重视。现摘得其中财政官制及其典章制度，与同仁分享，冀求读史明智有所收获，望斧正。
《周礼》，是现存儒家十三经中的一部经典，我国第一部系统、完整叙述国家机构设置、职能分工的专书，涉及古代官制、军制、田制、税制、礼制等国家重要政治制度，尤其是书中设计了严密的财政管理组织和体制，包括机构人员设置、收入支出管理、核算监督考核以及财富积累与均节财用等财政管理多个领域，堪称上古财政思想史之宝库。该书成于何时尚存争议，相传为周公旦所作，后经历代史学家考证，形成了西周初年、东周、春秋、战国以及汉初等多种说法，今人多认同成书于战国时期，为战国儒家学派的作品。
一、官制体系及制度设计
《周礼》全书共六篇，以天、地、春、夏、秋、冬六官为分类，其中，财政管理内容主要集中在前两篇中，《天官冢宰》篇主要涉及财政管理体制，《地官司徒》篇主要涉及赋税征收。每篇皆由叙文、叙官、职文三部分组成。叙文简叙该官设置之由，皆以“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”冠于文首。叙官列举该官职所属之官府、爵位、人员编制以及隶属关系。职文规定了每一官员的具体职责。
（一） 天 官冢宰篇
天官，掌管天下治理，故称为治官，共设六十三种官职。
治官中首置冢宰，亦称大（tài）宰，在《天官冢宰·太宰》中，曰其“掌建邦之六典（治典、教典、礼典、政典、刑典、事典），以佐王治邦国”，为治官之长、六卿之首，总理百官。职责是“以八则治都鄙”，其中“五曰赋贡，以驭其用”，即：依据八种制度治理王畿内的采邑，第五项制度是赋贡制度，用来调节财用。
财政经济管理是冢宰重要的职责所在，包括万民分工、赋税征收、国家开支、人民贡纳，以及年终审定收支、赏罚官吏。在赋贡制度下，细化制定了“以九职任万民”、“以九赋敛财贿”、“以九式均节财用”、“以九贡致邦国之用”四个方面制度，“九职、九赋、九式、九贡”涵盖了社会分工、赋税征收、支出分类标准以及诸侯纳贡之物等方面。
九职，即：以九种职业任用天下民众。
以九职任万民：一曰三农（农民，编者译，下同），生九谷。二曰园圃（种植瓜果蔬菜之人），毓草木。三曰虞衡（在山林川泽从事生产之人），作山泽之材。四曰薮（sǒu）牧（畜牧之人），养蕃鸟兽。五曰百工（手工业从业者），饬化八材。六曰商贾（商人），阜通货贿。七曰嫔妇（妇女），化治丝枲（xǐ）。八曰臣妾（奴婢），聚敛疏材。九曰闲民（无固定职业），无常职，转移执事。
九赋，即：用九种赋税方法征收财物。
以九赋敛财贿：一曰邦中之赋（城内），二曰四郊之赋（离城百里），三曰邦甸之赋（二百里），四曰家削之赋（三百里），五曰邦县之赋（四百里），六曰邦都之赋（五百里），七曰关市之赋（商业），八曰山泽之赋（山川采集），九曰币余之赋（剩余回收）。
九式，即：用九种使用财物的法规来调节、平衡财物用度。
以九式均节财用：一曰祭祀之式（祭祀），二曰宾客之式（宴），三曰丧荒之式（丧礼救荒），四曰羞服之式（衣食），五曰工事之式（制造），六曰币帛之式（赠送），七曰刍秣之式（饲养），八日匪颁之式（赏赐），九曰好用之式（玩乐）。
九贡，即：用九种纳贡方法收纳诸侯国进献的财物。
以九贡致邦国之用：一曰祀贡（牺牲包茅），二曰嫔贡（接待宾客），三曰器贡（宗庙利器），四曰币贡（馈赠），五曰材贡（竹木），六曰货贡（金玉龟贝），七曰服贡（布料），八曰斿（yóu）贡（燕游玩赏），九曰物贡（土特产等杂物）。
在治官体系内，大宰之下，设小宰“执邦之九贡、九赋、九式之贰，以均财节邦用。”即：掌管王国九贡、九赋、九式的副本，以辅佐大宰平衡、节制王国的财政用度。设宰夫“掌治法，以考百官府、群都、县、鄙之治，乘其财用之出入。”即：掌管治法用以考核各官府、各采邑以及县、鄙的政绩，计算他们钱粮财物的收支情况。
按照财政管理职能分工，治官内又设大府、玉府、内府、外府、司会、司书、职内、职岁、职币等九职，其中：大府负责协助大宰掌管国家国库，收纳各类财物，分类入藏各库；玉府负责收纳专供王室享用的财物，归入帝王私库；内府负责接收大府分拨来的财物，以供给王国中大事所用；外府掌管王国钱币的收支，供给王国官府公用开支；司会掌管国家总会计之职，负责岁入岁出，按旬、月、岁记账审核以及政绩考核；司书掌管王国五畿的户籍、地图，以及国中财物收支审核；职内掌管王国的财物收入；职岁掌管王国的财物支出；职币掌管支出的法则以及回收财物结余。以上各职分掌收支核算、皇室支出以及会计审计等，各司其职而相互牵制。通过自上而下、分工负责的官职和制度设计，统治阶级建立起了严密的财政财务管理体系。
（二）地官司徒篇
地官，主要职责是掌管土地和人民，共设七十八种官职。
地官中最高行政长官为大司徒，掌管编制天下各国土地的地图和记载人民户数的户籍。大司徒根据地图，可以知晓九州地域位置、面积数目，辨别土质地貌以及地方产出的物品，制定天下的地税额度，征收钱谷和各种赋税，以使天下赋税均等划一。小司徒协助大司徒掌“征役之施舍”、“行征令”、“以任地事，而令贡赋，凡税敛之事”，即执行征收减免赋税徭役的法令。地官系统中，除六职掌管教育和六职掌管祭祀外，其余全是执掌有关地政、人力、物产和流通的官职。地方各级官员，通过加强户籍管理，精确统计人口，按人口和土地纳税，强化了农民承担的九功（即九职）、九赋、力征、军赋等多种义务。
这里有一点值得我们注意，在先秦时代，国家的税收包括税、赋、役三种形式。税，即是田税，包括钱币谷物和其他实物，收取方法有贡、助、彻三种方式。赋，即是军赋，专指土地与工商山林川泽之外的收入，即人徒、车、辇（niǎn）、牛、马等，官府征用以供军需。役，即是力役，以人身为计征对象，征调的是劳动力，主要是以丁男为主的徭役和兵役。广大平民及奴隶始终处于被各级贵族沉重压迫和剥削之下。
二、《周礼》体现出的财政思想
（一）高度重视财政管理
对国家财政经济的管理，是《周礼》内容最主要的部分。六官中，除天官冢宰、地官司徒主要负责财政经济管理外，春官宗伯、夏官司马、秋官司寇和冬官考工记中，也有很多涉及到财政问题，很多官员都需要结合自身职责参与到管理财政财务具体事务中去。
除太宰总揽王国财政、小宰辅助外，按照收支门类以及官员治土层级，《周礼》建立了严密的管理机构和官职体系。收入方面，有管理农业税收和征发劳役的载师、闾师、县师、遂人、遂师等官职，有管理市场及商业税收的司币、质人、廛（chán）人、司门、司关等官职。支出方面，有管理王室衣食住行以及祭祀、赏赐、救济、军需的膳夫、酒正、浆人、内宰等专门官职，还分别设有大府、玉府、内府、外府管理出纳事务，司会、司书管理会计和账簿，以及职内、职岁、职币管理赋入、赋出、余财。天官、地官共有一百四十一官，编制合计约一万人，庞大的机构编制、周密的制度设计，实现了对国家财富的初次分配以及预算管理，体现了《周礼》对财政管理的高度重视。
统治阶级还采取“因势制宜、因地制宜、因时制宜”的财政管理原则，即财政的发展要与经济发展、地域发展、灾荒等特殊时期相适应。其一，依据经济生产情况调整税种。夏官司马·职方士“制其贡，各以其所有。”即：依照诸侯国所产制定应缴纳的贡赋。其二，依据经济发展情况调整税额。秋官司寇·小司寇“登民数，自生齿以上，登于天府，内史、司会、冢宰贰之，以制国用。”即：登记人民及财产数目，自生出牙齿的婴儿以上算起，都要登记，正本上报天府收存。内吏、司会、冢宰保存副本，据以制定国家的财政计划预算。其三，遇到灾荒等情况调整财政政策，特殊情况下出台减免赋税措施。地官司徒·大司徒“大荒、大札，则令邦国移民、通财、舍禁、弛力、薄征、缓刑。”即：灾荒瘟疫时减税薄役。这种财政与经济协调发展、相互统一的思想，除了统治阶级将“节用而爱人，使民以时”作为国家治理原则外，也体现了统治阶级对财政发展是以经济发展为基础和前提，以及财政管理、财政政策也会影响和调节经济发展的深刻认识，统治阶级制定的各项收支管理措施，能够有效维护国家机器正常运转，是把财政作为“国家治理的基础和重要支柱”的初步体现。
（二）分土而治，财权分理
在先秦时代，土地所有制是奴隶主土地国有制。周天子作为天下“共主”，名义上占有全国的土地和人民，正如《诗经》云：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。” 天子凭借政治上的统治权力，依次派遣自己的子弟、同姓功臣以及亲属或臣服的旧邦首领，带领武装家臣和俘虏，到指定地点去治理那里的土地和人民，即通过“授民授疆土”建立地方政权诸侯国。各级奴隶主贵族是封国和采邑内土地以及臣民的实际占有者和统治者，诸侯、卿大夫、士等各级奴隶主贵族将分封给自己的土地作为禄田。在侯国内，诸侯又将大部分土地分封给属下卿大夫，作为 “采邑”，卿大夫再依次将采邑内土地分封给属下士，作为“食田”。通过在全国范围内实行大规模分封，既实现“天子建国”，又成就“诸侯立家”。
以分封制为基础的国家治理体系，将各级奴隶主贵族的经济生活与各自所辖土地紧密联系在一起，决定了财政管理采取逐级分权管理、分土而治的方式。作为天下共主的王，为全天下共养。各级奴隶主贵族在诸侯国、采邑内，通过收取一定比例的赋税，按爵位以及职位享受特殊生活的待遇，实行分级食禄制度。地官司徒·大司徒中规定“诸公之地，封疆方五百里，其食者半；诸侯之地封疆方四百里，其食者三之一；诸伯之地，封疆方三百里，其食者参之一；诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；诸男之地，封疆方百里，其食者四之一。”即：各公国的土地，疆界之内五百里见方，公可收取租税的土地占一半（其余一半土地的租税则归天子，以下同制）；各侯国的土地，疆界之内四百里见方，侯可收取租税的土地占三分之一；各伯国的土地，疆界之内三百里见方，伯可收取租税的土地占三分之一。各子国的土地，疆界之内二百里见方，子可收取租税的土地占四分之一。各男国的土地，疆界之内一百里见方，男可收取租税的土地占四分之一。以上为公、侯、伯、子、男五等侯国的食禄来源以及标准。
赋税征收上，由地方官员分级管理。先秦时期地方基层行政区划采取乡遂制，管理国都及其近郊的乡大夫、州长、党正、族师、闾胥（乡下设五州一乡、五党一州、五族一党、四闾一族、五比一闾），以及管理边远农村的地区的县正、鄙师、酂（zàn）长、里宰、邻长（遂下设五县一遂、五鄙一县、五酂一鄙、四里一酂、五邻一里、五家一邻），分别行使对属地人民征收赋税和劳役的权力，形成层层控制的网络系统，确保了统治阶级对实现国家统治、奢侈生活的财物必需。
（三）赋税公平
《周礼》将均平负担作为赋税管理的核心原则。其规定“大司徒以均齐天下之政”、“均人掌均地政”、“土均掌平土地之政”等政策，即：地官大司徒要使天下赋税的征收负担均平划一，均人掌管土地税均平调整，土均掌管土地税均平征收。在平均赋税上，制定了三条原则：
①以地力为税基，根据土地实际产出负担赋税，实现负担均等。各官职中大司徒“以土均之法，辨五物九等”，即：根据土地自然状况合理征收贡赋的法则，辨别五种土地所产的物品和九等土质。“五物”，即：山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰（xí）共五种地貌；“九等”，即：骍（xīng）刚、赤缇、坟壤、渴泽、咸澙（xì）、勃壤、埴垆、强㯺（jiàn）、轻爂（biāo）共九种土质。隧人“以土均平政”，即：隧人根据土地肥沃程度、土质来平均赋税。
②按照经济发展水平实行差额税率，通过不同区域适应税率及相应贡物，来平均不同地区的负担。地官司徒·小司徒“施其职而平其政”，即：协助大司徒使人民都有各自的职业而公平合理地征税。由于京畿地区文明程度较高，与之较远的广大农村地区仍处于原始奴隶公社阶段，所以，《周礼》按照与王城的距离，将天下划分为九服，并规定了按年限缴纳不同的贡物，即：王畿外五百里为侯服，每年贡祭祀用品；侯服外五百里为甸服，每两年贡接待宾客用品；甸服外五百里男服，每三年贡宗庙器物；男服外五百里为采服，每四年贡布料；采服外五百里为卫服，每五年贡玉石珠象；卫服外五百里为要服，每六年贡珠玉龟贝；九州之外为蕃国，包括夷服、镇服、蕃服，新君主即位朝觐王一次，贡地方所产宝物。而在邦畿千里以内，规定“国宅无征，园廛二十而一，近郊十一，远郊二十而三，甸稍县都皆无过十二，唯其漆林之征，二十而五。”即是按照与王城的距离实行不同税率，从免税到二十分之五到十分之一不等。
③以土地产出为依据动态减免、调整赋税，在土地产出与劳役数量之间实行动态平衡，实现公平负担。地官司徒·均人“凡均力政，以岁上下。丰年，则公旬用三日焉；中年，则公旬用二日焉；无年，则公旬用一日焉。凶札，则无力政，无财赋，不收地守地职，不均地政。”即：依照年成的好坏征调力役：丰年公事一旬每人征用三天，中等年成公事一旬每人征用二天，歉收年成一旬每人征用一天。发生饥馑疫病就免除力役、赋税，不征收山林川泽税和各种从业税，因而也无须做使地税合理的工作。又言“三年大比，则大均。”即：三年大校比时，就对各种赋役作一次大的合理调整。
《周礼》在赋税制度设计上，统治阶级把平均负担作为一项重要原则，并通过差额税率、动态调整等措施，用以巩固统治、调节国家与纳税人之间的关系，一定程度上缓解了阶级对立矛盾。
（四）收支平衡
《周礼》在聚财和用财方面，体现了完备的量入为出、收支平衡、略有储备的思想，体现在以下两个方面：
①赋税专用。《周礼》中国家的收入来源于“九贡、九赋、九功以及万民之贡”，支出体现在“九式”，并规定“凡颁财，以式法授之。”即：凡是颁发财物、安排支出，都要按照制度规定办理。具体规定为“关市之赋，以待王之膳服；邦中之赋，以待宾客；四郊之赋，以待稍秣；家削之赋，以待匪颁；邦甸之赋，以待工事；邦县之赋，以待币帛；邦都之赋，以待祭祀；山泽之赋，以待丧纪；币馀之赋，以待赐予；凡邦国之贡，以待吊用。”即：关市的赋税，供给王的膳食和衣服所用。王都中的赋税，供给接待宾客所用。四郊的赋税，供给饲养牛马草料所用。家削的赋税，供给颁赐群臣所用。邦甸的赋税，供给工匠制作所用。邦县的赋税，供给行聘问礼所用。邦都的赋税，供给祭祀所用。山泽赋税，供给死丧或灾荒所用。给公用的剩余财物，供给王平时赐予诸侯、臣下所用。凡诸侯国贡献的财物，以备救济诸侯国及封邑遭遇的不幸。以上对口收支、财物专用的做法，虽然并不是一项十分科学合理的支出原则，但如果能够严格执行，既可以使各项支出得以保障，又可以对每项支出的规模加以控制，客观上会实现量入为出、收支平衡，如果执行得好 ，甚至会出现略有结余。
②略有储备。《周礼》将收支平衡、结余情况作为考核吏治好坏的衡量标准，并通过正向激励措施鼓励各级官员以收定支、合理用财、略有结余。天官冢宰·小宰“执邦之九贡、九赋、九式之贰，以均财节邦用。”即：小宰掌管王国九贡、九赋、九式的副本，以辅佐大宰平衡、节制王国的财政用度。这是从王国总预算的角度实现收支平衡。从各级地方管理角度分析，规定天官冢宰·宰夫“掌治法，以考百官府、群都、县、鄙之治，乘其财用之出入。”同时规定“其足用长财善物者，赏之。” 即：宰夫掌管治法，用以考核所有官府、采邑、公邑的治绩，计算其钱粮财物的收入、支出情况。通过小宰、宰夫掌管考核，实现国家财政平衡。对那些财力充足、生财有道、物产丰饶的，予以奖励。同时，在总的预算收入和支出基础上，安排了一定规模的预备费用，以应对不可预料的预算外支出。《周礼》规定“凡万民之贡，以充府库。”即：凡向万民征收的赋税，用以充实国库。这里的“万民之贡”没有安排支出，而是作为预备费用，成为调节各项收支的储备保证，用来赊贷财货救济平民和购买市场余货调节市场供需关系、平抑物价。
（五）节用原则
《周礼》设计的财政体制，在财物资源分配使用也就是财政支出的安排上，确定了“均”和“节”的两大原则，“均”，即均衡平均，各项支出安排要平衡，统筹安排使用各项财力；“节”，即节俭节制，各项支出都要节约，削减国家的各项支出，减少支出压力，“均”和“节”共同构成了财政支出管理的核心要素。其规定，太宰“以九式均节财用”，小宰“执邦之九贡、九赋、九式之贰，以均财节邦用”，司会“以九式之法均节邦之财用”，“九式”并“均节”就是制定祭祀、宴、丧礼救荒、衣食、制造、赠送、饲养、赏赐、玩乐九种使用财物的法规，来平衡节制财政支出。
不仅日常支出要利用制度进行约束、加以节制，在特殊情况下，王室贵族等统治阶级还要降低消费标准，采取减支、减膳、素服等方式节省开支用度。比如在遇到粮食不足——“若食不能人二鬴（fǔ，同釜，器量，六斗四升）”的情况下，即：如果每人每月口粮数不足二鬴时，规定掌管九谷的地官司徒·廪人要“诏王杀邦用”，即告诉国王要减省国家的支出费用。遇到“荒、札、天地有灾、邦有大故”时，即遇到灾荒、瘟疫、天气异相、征伐战争时，一改“王日一举”的做法，即：不实行每日杀牲做一次盛馔（zhuàn）的做法，以此节省开支。在衣着方面，“大札、大荒、大灾，素服”，即：有大灾祸时去除华丽服装，要着白布衣服。
在接待宾客时，也制定了严格的消费标准。天官冢宰·宰夫“凡朝觐、会同、宾客，以牢礼之法，掌其牢礼、委积、膳献、饮食、客赐之飧（sūn）牵，与其陈数。”即：凡是朝觐、会同或有宾客到来，要依照接待宾客的牢礼之法，掌管供给宾客的牲肉和活牲、路途所需粮食、宾客留居期间所需牲肉和禽鸟、燕礼和飨礼所需酒食、宾客初到时所赐便宴的熟食与活牲，以及各种食品和器物的摆放方式和数量多少。在饮酒等方面，规定天官冢宰·酒正“凡祭祀，以法共五齐(jì)三酒，以实八尊。大祭三贰，中祭再贰，小祭壹贰，皆有酌数。唯齐酒不贰，皆有器量。”即：凡是祭祀，按常法供应五齐（分别为泛、醴、盎、缇、沉五种未经滤去酒糟的酒）、三酒（三酒，分别为事、昔、清三种滤去酒糟的酒），用以盛满八个酒樽。三酒的用量方面，大祭祀要添加三次，中祭祀添加两次，小祭祀添加一次，需要添加的勺数都有规定。只有齐酒不添加，注入酒樽中的酒都有规定的勺数。在物质生产仍不发达的先秦时代，用“礼”来约束饮酒，一方面是统治阶级对“殷商以酒亡国”经验教训的忌惮，另一方面也是为了减少粮食消耗、减轻民众负担。
但是，节用原则并不妨碍统治阶级奢侈浪费。其中，对王的饮食规定，“凡王之馈，食用六谷，膳用六牲，饮用六清，羞用百有二十品，珍用八物，酱用百有二十瓮。王日一举，鼎十有二物，皆有俎，以乐侑（yòu）食。”即：凡是馈赠王的饮食，主食用六种谷物做成，肉食用六种家禽和家畜，饮料用六种清饮料，佐羞美味用一百二十种，珍肴用八种，酱用一百二十瓮。王用膳每天一杀牲，陈列十二鼎，鼎中牲肉取出后都有俎盛着进上。用音乐助王进食。这充分说明，节用原则对统治阶级而言，更多的是象征意义，以此显示“节用、爱民”的执政理念，以及示范带动贵族阶级降低支出标准，进而稳定社会秩序。
（六）社会保障
先秦时期，为应对灾荒、瘟疫等情况，统治阶级从“爱民、安民”的角度出发，制定了一些救济、借贷、减免赋税等互帮互助政策措施，以维护社会稳定。主要有以下三种方式：
①救济措施。《周礼》规定，遇到荒年，“以荒政十有二聚万民”，即：用十二项救荒的政策聚集万民不使流离失所，其中主要有散利（贷款给百姓）、薄征（减免赋税）、驰力（减轻徭役）、舍禁（放松关市山泽的禁令）、去几（免关市之税）、省礼（减省各种吉礼、嘉礼）、杀哀（简省丧礼、葬礼）等，此七项是应对天灾、减轻百姓负担的措施。地官司徒·大司徒“大荒、大札，则令邦国移民、通财、舍禁、弛力、薄征、缓刑。”即：遇到大灾荒或疾病大流行的年头，就命令诸侯国迁移灾民、百通米粮、放宽关市和山泽的禁令、免除力役、减轻租税、宽缓刑罚。地官司徒·均人“凶札，则无力政，无财赋，不收地守地职，不均地政。”即：发生饥馑疫病就免除力役，免除赋税，不征收山林川泽税和各种从业税，因而也无须做使地税合理的工作。在职责分工上，在遇到“凶荒札丧”等情况时，司市、司关、均人等职“市无征而作布”、“无关门之征”，分工负责赋税调整、减免工作。
②社会福利措施。《周礼》规定，“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”分别在慈爱幼儿、赡养老人、救济鳏寡孤独穷困残疾等人、富民等方面制定了具体措施。一是慈幼，根据东汉郑玄《周礼注》曰“产子三人，与之母，二人与之饩”，即生育三个孩子的，官府派给乳母哺育，并赠送给二人粮食。以此种措施鼓励生育、壮大劳动力。二是养老，《礼记·王制》曰“五十异粻（zhāng）。六十宿肉。七十贰膳。八十常珍。九十饮食不离寝，膳饮从于游可也。”即：五十岁以上的老人可以不吃粗粮而吃细粮；六十岁以上的老人没有肉就吃不饱，所以要常备有肉；七十岁以上的老人饿得快，要每顿多做一份，以备零食；八十岁以上的老人要常吃珍美的食品；九十岁以上的老人住室里食品不断，无论他走到哪儿，随身都有饮食供应。以此为尊老、倡导孝道之举措。三是振穷，唐贾公彦《周礼疏》对矜（老而无妻）、寡、孤、独四类人，曰“此四者，天民之穷而无告者也，皆有常饩。”即：这四种人，是世界上最可怜而又求告无门的人，国家对他们有经常性的生活补贴。这是对特殊贫困、弱势群体的最低生活保障。四是恤贫，郑玄《周礼注》曰“贫无财业禀贷之。”即：周济救助贫穷的人。这是助贫致富的手段。五是宽疾，《礼记·王制》曰“瘖（yīn）、聋、跛、躃（bì）、断者、侏儒、百工，各以其器食之。”即：哑吧、聋子、一足瘸者、两足俱废者、肢体残缺者、躯体矮小者以及各种手艺人，这些人都靠着干点力所能及的工作由国家养活他们。对残障人员，因人而异地给予工作机会，以此有所养。六是安富，郑玄《周礼注》曰“平其繇役不专取”即：使民众均平负担徭役，不特殊摊派。这是在一定程度上保护私产物权。但是，我们应该看到，在先秦时期，社会阶级结构由奴隶主贵族、平民和奴隶构成，平民按照生产生活在城邑和农村的区别，又区分为“国人”和“野人”，广大农村氏族公社或氏族部落的“野人”社会地位低下，也接近于奴隶。由于奴隶和“野人”处于被剥削阶级，享受不到各项社会和政治权利，所以也不在“保息”政策惠及范围内。能够真正享受到此六项福利的人群非常有限，其不具有普遍性和全局性，由此也体现出《周礼》的财政管理思想具有强烈的阶级性。
③诸侯国互助措施，即原始的财政横向转移支付做法。在分封制下，各诸侯国分土而治，经济发展水平高低不一，抵御风险的能力普遍较弱，《周礼》从实现区域均衡发展的角度出发，制定了诸侯国之间遇难扶危济困的措施。秋官司寇·小行人“若国札丧，则令赙（fù）补之。若国凶荒，则令赒（zhōu）委之。若国师役，则令槁禬（guì）之。若国有福事，则令庆贺之。若国有祸灾，则令哀吊之。”即：如果某诸侯国因瘟疫而造成国人丧亡，就命令其他国家补助他们财物；如果某国遭受大饥荒，就命令其他国家救济他们粮食；如果某国遭受兵寇之灾而致使国穷民贫，就命令其他国家救助他们资财；如果某国有福庆的事，就命令其他国家为他们庆贺；如果某国遭受灾祸，就命令其他国家对他们哀悼慰问。这种通过一定形式和途径输送粮食和财物的做法，可以实现财物在诸侯国之间无偿横向转移，实现财富的二次分配，推动诸侯国之间均衡发展，以及维护地区间稳定。
（七）会计核算及监督考核
《周礼》对国家的财政收入和支出制定了严密的会计核算制度，各个使用财物的部门都要对职责范围内的财务情况进行定期核算、上报，以备核查。如天官冢宰·宫正“月终，则会其稍食。岁终，则会其行事。”即：月底合计宫中官吏的报酬，年终总结宫中官吏的任职情况。天官冢宰·酒正“酒正之出，日入其成，月入其要，小宰听之。”即：酒正支出的造酒材料和酒，由酒人每日记载其数而将十日的会计文书上报给酒正，酒正每月将当月的会计文书上报给小宰，由小宰加以评断。天官中的膳夫、庖人、司裘以及地官中的泉府、舍人等官职，都要对其掌管的衣食、货物的财务收支进行会计核算，时间要求从每日、每旬、每月不等，可以说是无时不会、无事不会。到年终时，还要进行决算，上交会计账簿，交由司书、宰夫等进行稽核考核。天官冢宰·太宰规定“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁，则大计群吏之治而诛赏之。”即：年终，命令各官府实事求是地整理文书资料，接受他们的会计总账，评断他们汇报的政绩，而帮助王决定对官吏的罢黜和提升。三年大考核众官吏的政绩，帮助王决定对他们的惩罚和奖励。天官冢宰·宰夫规定“岁终，则令群吏正岁会。月终，则令正月要。旬终，则令正日成，而以考其治。”即：年终，就命令冢宰属下的所有官吏们做好全年的会计文书，月终就命令做好当月的会计文书，旬终就命令做好本旬的会计文书，而以此作为考核他们治绩优劣的依据。在罚则方面，“凡失财用物辟名者，以官刑诏冢宰而诛之。”即：凡是钱粮财物使用失当、账目不实的，就要根据官刑报告冢宰加以惩罚。
其如此严密的核算及考核规定，目的在于及时掌握财物收支的具体情况，调节收支矛盾，确保收支平衡。但是，由于其王权社会专制体制的历史局限性，各项财物的用度中规定了“唯王不会”，甚至包括“后及世子”也“不会”，仅仅需要“凡上之用财用，必考于司会。”即：凡王室和冢宰所用财物，也必经司会考核而后记载。对王室等贵族阶级的支出只进行会计核算，而不进行支出考核，这是其会计核算以及财政平衡措施的一大漏洞，以致成为后世权贵的托词，如南宋徽宗时，奸相蔡京就以“唯王不会”为借口，来为他们君臣的奢靡生活辩护。
《周礼》所体现的财政思想，在中国封建社会长期发展过程中，产生了重大而又深远的影响。但是由于其成书年代仍处在奴隶制社会时期，受思想观念以及生产力发展水平的限制，《周礼》对财政体制的设计以及采取的管理适用原则，仍是不完备的、原始的、杂乱的，具有直观、肤浅、零散的特征。《周礼》所反映的整个社会在财富拥有、消费标准、支出内容等方面形成的观念，体现着强烈的等级制度的特征，国家各项制度的设计，目的仍是确保贵族阶级的既得利益和特权，以及维护阶级社会的稳定，而对社会下层的平民和奴隶，则是进行残酷的剥削和压榨。但研究其财政思想，对于我们了解中国古代财政思想史的内容以及财政发展的规律，借鉴其蕴含的朴素的管理思想，加快建立具有中国特色的现代财政制度，仍具有一定的借鉴意义。
作者：小刀学财政
来源：小刀学财政
时间：2018-02-05