界线管理初论（下）
摘要
保障空间界线划分的科学性和准确性，加强法定界线的规范化和标准化管理，是完善我国界线管理制度体系的核心问题。为探讨其机理和解决路径，本文采用系统思维和法律思维、归纳解析和比较研究的方法，从五个方面进行了初步研究。提出的结论性意见包括：加强界线管理是依法治国和完善国家治理体系的迫切需求，建议研究制定界线管理专门法；在严格的技术标准支撑下实行严格的管理制度，建议对现有标准进行系统整合；界线管理实践应当把握三个方向和两个重点；建议在战略上做好界线法律和技术标准两个体系建设的顶层设计，在具体部署上落实界线管理的国家政策和顶层设计规定的任务；促进界线管理向治理转变是提升质量和效率的必由之路。
自然资源和不动产管理体制实行统管后，在基础业务整合中面临的一个主要问题是：根据物权和事权划分的各类法定界线数据，因执行的法律法规与技术标准间存在内在关系不对称、外在关系不协调的问题，导致划界指标不系统、固定精度不一致、空间秩序不清晰等复杂状况出现。比较而言，除行政区域界线外，其他分类界线的管理制度都不够系统、完整和规范。目前在法律上缺失综合调整界线管理关系的专门法，在技术上缺失规范所有界线划分和落地固定的国家技术标准，需要通过改革与创新完善我国界线管理的法律体系和技术标准体系。
我国现行有关界线和界线管理的法规中，涉及界线划分与管理的规范性文件主要是法规和部门规章，没有上位的专门法律。在分类界线管理的法规中，只有行政区域界线管理的“三条例一办法”比较系统，并含有与权属界线关系的处理方法，内容完善而自成体系。其他分类界线虽然涵盖自然资源、自然资源资产和公共基础设施等多个领域和行业，但管理的适用法律却仅有单行法规和部门规章，且不如行政区域界线管理的法规完整。尽管目前基本上可满足各分类界线管理的需求，可是在综合协调并解决各类法定界线之间空间关系、公共秩序及冲突管理等方面却力不能及，缺少具有高阶效力的上位专门法律来对此进行规范[1]。
目前我国有关界线调查技术的标准化对象可归纳为三类，即自然资源调查、自然资源资产及不动产调查与登记、国家特种和重点保护区调查。根据现行有关界线标准中的精度要求，按方法分类并依高低排序统计如下：
☞ 3.2.1 实测法的精度序列
规定的界线精度主要取决于控制点误差和界线实测误差。依技术标准精度要求的高低排序，包括厘米级、分米级和米级三个层级，具体标准有：
（1）《房产测量规范》（房屋界线点位误差为2cm、5cm、10cm）。
（2）《地籍调查规程》（土地界线点位误差为5cm、7.5cm、10cm）。
（3）《农村土地承包经营权调查规程》（点位误差为5cm、10cm、15cm）。
（4）《地籍测量规范》（点位误差为5cm、10cm、15cm）。
（5）《海籍调查规范》（HY/T124—2009）（海籍测量平面控制点的定位误差应不超过±5cm。界址点误差：a.位于人工海岸、构筑物及其他固定标志物上的宗海界址点或标志点，其测量误差应不超过±10cm；b.其他宗海界址点或标志点测量误差应满足《海域使用权面积测量规范》（HY070—2003）中4.4的规定。所测海域离岸20km以内，误差优于1m。所测海域离岸20~50km，误差优于3m。所测海域离岸50km以外，误差优于15m）。
（6）《行政区域界线测绘规范》（特别规定：资源开发利用价值较高地区可执行《地籍测量规范》中界址点精度的规定：点位误差为5cm、10cm、15cm。一般规定：省级行政区选用1:5万或1:10万比例尺；省级以下行政区采用1:1万比例尺。界桩点平面位置中误差一般不应大于相应比例尺地形图图上±0.1mm）[1]。
☞ 3.2.2 调绘法的精度序列
规定的界线精度主要取决于调绘底图比例尺的精度和调绘误差。依技术标准精度要求的高低排序，包括分米级、米级、10米及以上级三个层级。具体标准有：
（1）《全国土地调查规程》（城乡结合部调绘底图1:500和1:2000，位置误差为图上±0.3mm。农村调绘底图1:5000、1:1万、1:5万，位置误差为图上±0.5mm）。
（2）《基本农田划定技术规程》（以土地利用现状图为基础，叠加土地利用总体规划图和农用地分等图内业划定，外业勘察核实，设立界标。底图最大比例尺1:1万）。
（3）《森林资源规划设计调查技术规程》（小班是森林资源规划设计调查、统计和经营管理的基本单位。采用1:1万~1:2.5万地形图进行小班调绘。最小小班面积在地形图上不小于4mm2）。
（4）《生态保护红线勘界定标技术规程》（根据生态保护红线分布图，以高清数字正射影像图为基础，辅以数字高程模型、大比例尺土地利用等数据，制作形成生态保护红线外业勘界工作底图。基本比例尺为1:1万。数字正射影像图采用最新时相数据，且空间分辨率优于2m，平面位置中误差（实地）：平地、丘陵地不大于10m，山地、高山地不大于15m。采用图解法获取生态保护红线边界点上重要地段（部位）、重要拐点等关键控制点坐标，标绘在生态保护红线工作底图上。根据预标注确定的拟设界桩和标识牌的坐标位置，结合典型地物或GPS定位，找到拟设点位的位置，利用精度优于1m的高精度GPS确定经纬度坐标。对难以到达或人类活动稀少的偏远地区，在落图准确的情况下，可不开展勘界）。
（5）《自然保护区工程设计规范》（工程总平面设计在不小于1:5万比例尺的地形图上进行）。
（6）《草地资源调查技术规程》（调查比例尺以1:5万为主，人口稀少区域可采用1:10万。地面定位的误差≤10m，经纬度以度为单位，保留5位小数。图斑勾绘基本要求：在遥感DOM上勾绘全覆盖的地物图斑。地类界线与DOM上同名地物的位置偏差图上0.3mm，草地类型间界线图上≤1m）[1]①。
（1）缺失上位法律和统一协调的制度体系。我国有关界线的法规和部门规章，涉及多领域多行业的有关界线分类、界线调查、界线测绘事项，内容大多不够全面集中，而且在界线的定义、界线调查和界线测绘的行为规范方面，缺乏法理上的严密性和制度上的协调性。现有涉及界线的法规还没有构成彼此协调一致、有机关联的完整体系，缺失可集中调整各类界线管理关系、统一涉界行为规范的国家专门法。在这种状况下，处理复杂的界线关系面临法律适用的困难。
（2）缺失法律法规对法定界线划分与固定的质量约束。法定界线划分和固定的精度应与种类一样由法律规定。目前各类界线在形式上虽然都是依法划分和落地固定的，但在实质上对精度指标并无法定要求，存在技术标准在适配上的无据性和界线误差脱法量裁的盲目性问题。由于缺失法律法规对法定界线划分与固定的质量约束，国家提高对“三大空间”界线的管控力度，实行自然资源与不动产统一登记等政策的落实就难以保障。
（3）缺失法律对各类界线关系的综合调整。我国的各类空间界线目前由多个部门分别管理，各类法定界线落地后呈现出的复杂关系涉及公权和私权、公共利益与公民利益、国家利益与地方利益等关系，以及界线争议和冲突、界线的混同与竞合等问题。因此，在缺失上位专门法律综合调整的情形下，只靠单行法规难以处理。如跨行政区域的生态红线、自然保护地界线，以及重要的线形自然物和人工物界线，其管辖原则遵循属地还是级别或是两者结合，应由法律规定。
（1）现有界线标准分散编制没有构成完整的标准体系。现行有关界线的技术标准，其适用范围有国家标准和行业标准，以及个别行业的地方标准；其标准形式有规范、规程和指南等。在界线划分依据上虽然专业性强，但也存在对同类界线有不同认定标准的问题，因此未形成完整的标准体系而使标准之间缺乏有机协调性，尤其是界址点和界址边的规定精度差别很大。需对应界线属性及管理制度的要求，在技术标准整合与标准体系重构过程中进行系统性的优化。
（2）界线调查方法及固定技术与管理制度的要求不一致。在界线调查方法技术上主要分为实测法和调绘法两大类，前者在界线的技术固定精度方面优于后者。无论是成图还是实地放样，采用实测数据比采用图解数据不仅误差更小，而且对精度的控制有方法选择上的主动性。实测限差取决于管理的实际要求，调绘限差取决于所用底图的比例尺精度。现行规程对调绘法某些适用对象的规定不严谨，调绘精度不能满足对象的管理需求，特别是刚性管控的界线。
（3）界线标志型制和界线落地固定程序尚未统一规范。由于分管部门对界标类型和规格均有各自的规定，因此存在界线桩点型制种类繁多及各类点线重合、多线共点和多点共线的情况，给现场识别和日常维护造成一定程度的困难，需要用统一的管理制度规范。对法定界线的落地固定而言，不仅要在实体上合法，而且要在程序上合法。现实中存在的某些单方划界和定界行为，与程序合法的原则不符，界线落地固定的程序尚需进行统一规范[2]。
界线是划分公共事权管辖范围、自然资源和不动产物权客体的重要标志。界线在空间规划体系的强制性内容中，表示强制作用实施的范围，是对规划实施进行监督检查和动态监测的基本依据；在自然资源资产及不动产登记中，表示具有排他性的物权客体边界，是对产权实施精准保护的实质性要件；在执法和司法中，具有证明事实法律关系特定客体的基础作用，是对涉界案件技术性证据进行审查的主要对象。因此，界线管理作为我国公共管理中的一项政策工具和法律制度，应当在当前深化改革的进程中得到进一步的加强与完善。根据依法治国的实际需求，应当研究制定国家级的界线管理法。
☞ 5.1.1 立法的必要性与可行性
《生态文明体制改革总体方案》提出构建“两个制度一个体系”的战略部署，要求“着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”“着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。从中可以看出，产权制度、生态保护制度、用途管制和空间规划制度等，均涉及多类法定界线的划分与固定、执法和司法对界线数据的应用以及综合管理模式的选择问题。
目前，我国对于界线的综合管理尚未形成统一的制度设计，历史上是由多个部门，依据部分分类界线法规和相应技术标准，实行单类界线的分别管理。因为现有分类界线的管理制度缺乏统一协调的基础和适用关系的规则，所以导致各类界线的空间关系存在交叉、重叠与包含的复杂状况。就分类界线管理制度而言，除行政区域界线外，均不够系统化和规范化。就全部界线管理制度而言，尚没有统领单类界线管理法规的上位法律，故有制定《界线管理法》的必要性。可以在制度整合及技术整合的基础上，借鉴我国行政区域界线专项治理的实践经验，研究出台综合调整各类界线关系的专门法，故有制定《界线管理法》的可行性。通过系统整合现有法规并进行效力升级，可将这一调整界线行为法律关系的上位法，与其下位法的分类界线管理法规，共同构成统一协调的界线管理法律体系[1-2]。
☞ 5.1.2 立法的原则与适用
《界线管理法》中规定优先事项的逻辑是：优先原则分别基于法律适用、保护目的和划分顺序这三类事项而设置，是优先原则结构中的三个层级，具有自上而下的逐级控制的关系。
5.1.2.1 界线管理中适用法律的原则
（1）合宪原则；
（2）上位法优于下位法原则；
（3）特别规定优于一般规定原则；
（4）对承担公共利益限制的法律救济原则。
依《中华人民共和国立法法》规定的以上原则，界线管理的法律，应优于单类的界线管理条例；有关界线的特别规定，应优于法律中有关界线的一般规定。
5.1.2.2 界线管理中基于保护目的的优先原则
（1）地界是双重社会关系的客体边界。土地既是基础自然资源的载体，同时又是不动产权利的客体。所有划分的空间界线和保护权益的界线，必须落地并精准固定后方可发挥管控作用。
（2）生态保护优先。生态空间界线的划定，优先于其他空间界线。生态保护红线划定后，相关规划要符合生态保护红线空间管控的要求，不符合的要及时进行调整。空间规划编制要将生态保护红线作为重要基础，发挥生态保护红线对于国土空间开发的底线作用。
（3）保护人的生命健康优先。在进行界线管理活动时，确定保护人的生命和防止对人的健康产生有害影响的界线，应优于保护不动产权利界线。前者的划定对后者有损失的应有法律救济措施。
（4）受特殊保护的区域优先。包括永久基本农田、自然保护地核心区、限制或禁止征收重要的自然与文化遗产地、其他特别重要的土地以及因其他目的受特殊保护的区域的土地。
（5）同一空间界线数据高精度优先。作为执法司法技术证据采用界线固定数据时，对同一空间重合的界线，高精度数据优先于低精度数据。
（6）有执法司法意义的法定界线优先于其他界线。
（7）有实物标志的界线优先于无实物标志的界线。
（8）有实物标志且技术固定精度高的界线，优先于虽有实物标志但技术固定精度低的界线。
5.1.2.3 界线管理中有关界线划分的优先原则
中央全面深化改革委员会在2019年第九次会议通过的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中强调：统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制。这不仅为确定基础性公法界线的划分原则和实施方案提出了顶层设计，而且为研究界线划分及管理的优先原则提供了政策依据。笔者认为，划界的优先原则应包括以下三项。
（1）生态空间界线优先原则。生态环境是社会公共安全的基础，秉承这一原则，空间秩序的安排宜按照下列顺序划分：生态空间界线（生态保护红线）→农业空间界线（永久基本农田保护红线）→建设空间界线（城镇开发边界红线）。
（2）法定界线公法优先原则。公法界线为保护公共利益目的依公法授权而设定，私法界线为保护私人权利目的依民法物权而设定，但须履行公益性义务而对其益权有所限制。界线设置时，公法界线优先于私法界线，同时对私权有相应的法律救济。
（3）管控界线刚性优先原则。依公法划定的刚性管控界线具有强制性，是严格执法和司法的重要依据，而弹性管控界线不具强制性，在划定管控界线时，刚性界线优先于弹性界线②。
标准体系是指一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体。标准体系的结构关系一般分为上下层间的“层次”关系，或按一定的逻辑顺序排的“序列”关系。界线管理标准体系的完善，是将现有各类界线的技术标准按其内在联系的要素，通过系统性的科学整合与重构，形成逻辑清晰、结构合理、内容全面的有机体，为界线管理法律制度的有效实施提供充分的技术支撑。
☞ 5.2.1 界线管理标准体系是界线管理法制体系的技术支撑
标准的制定要以法律作为依据，标准化既需要法制的保障，同时也是法制的一种手段，表现在权力（利）标准化、社会行为标准化和公共管理活动标准化等多个方面。我国的标准化法和以标准化导则为首的系列国家标准，是标准化活动的行为规范。在实际工作中，标准的编制依据不只有标准化法，还要有与标准化对象和内容相关的其他法律法规。基于技术标准与法律制度的依存关系，完善界线管理法律法规体系是完善其技术标准体系的前提和基础。界线管理既有行政法律行为，又有技术实施行为，每类界线管理的法律制度一般都配套相应的技术标准，共同构成全面的行为规范。法律制度提出界线管理的目标任务和要求，技术标准对应提出实现目标任务和满足质量要求的保障措施，保证这种内联系的逻辑一致性十分重要。要完善界线管理标准体系，首先要明确认识法律法规对技术标准的目标导向性和质量约束性，然后按照国家标准对建立标准体系的有关规定，明确界线技术标准体系的框架结构和逻辑设计思路[1-2]。
☞ 5.2.2 法律法规对技术标准的目标导向性和质量约束性
标准的制定必须要有法律依据，在研制和审查界线技术标准时，需重视有关界线管理的法律法规对技术标准在目标导向和质量约束方面的作用。一方面，在编制技术标准的规范性引用文件中，不仅应当列有相关法律法规名称，而且要有规范性引用的内容。另一方面，界线管理的法律法规应对界线技术标准的实施程序和质量约束有明确的具体要求，即界线种类法定、划分程序法定、精度标准法定、成果管理法定等。在我国，要求对生态环境、基本农田和城乡建设都实行最严格的管理制度，界线作为“三大空间”管理的基础和严格管理的对象，应当在有关制度中，对保证界线数据的合法性、正确性、精准性和现势性做出明确而具体的规定。如此，可对界线标准体系中界线划分固定的目标导向和质量约束发挥基本控制作用。
☞ 5.2.3 界线标准体系的精度指标应保障执法司法需要
通过审视现行分类界线技术标准与法制要求间的匹配程度，发现制度要求严格而标准要求宽松的问题普遍存在。最典型的是生态红线，制度定其为生命线和底线，在各类界线中具有绝对优先性和首级管控性，但《生态保护红线划定技术指南》和《生态保护红线勘界定标技术规程》规定的划定方法和精度指标却无法为此提供保障，调绘成图和米级误差的成果明显没有权威性和支持执法司法的证据能力。永久基本农田保护红线与之相似，其技术固定精度也难以支持实行最严格的耕地保护制度。“三大空间”界线中的城镇开发边界线，目前只见有一部分试点区的地方技术标准，基本方法是在城镇总体规划图上初步划定，通过落地检核调整后最终确定。其精度虽然没有规定量化指标，但是从方法上推定，不会高于划界底图的比例尺精度。
☞ 5.2.4 界线限差规定权应为执法司法部门而非技术部门
从“三大空间”界线划分的现行技术标准可以看出，在基本方法和划定精度的要求方面大致相同，均采用依图划界的方法，其精度决定于划界底图的比例尺，如果未对落地固定的精度另做规定，那么城市开发边界线划定的基础误差（以1:1万底图为例）至少为1m，依界线分区的面积精度也会受到较大影响，难以满足执法司法的需求。根据界线的作用和特征可知，分区、划界应是法律行为，成果精度应是法定限差。要纠正执法司法部门不管限差要求，由技术部门自行规定界线精度指标的责任错位现象。即使执法司法部门授权技术部门规定限差，也要为规定限差的后果承担主体的责任。严格的管理制度必应有严格的界线固定限差，以法律制度要求作为约束条件编制的技术标准，才可满足严格管理的制度要求，真正实现技术支撑的作用。
☞ 5.2.5 界线技术标准体系框架结构的逻辑设计
5.2.5.1 整合现有标准建立界线技术标准体系
《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》要求执行的基本原则是：加强标准与法律法规、政策措施的衔接配套，发挥标准对法律法规的技术支撑和必要补充作用。部署在重点领域要建立层次分明、科学合理、适用有效的标准体系。
界线管理技术标准的体系化，是与界线法律法规体系化相配套的改革任务。为保证标准在适用范围内和规范内容上具有综合性，宜通过系统整合现有多类界线的技术标准，重构以界线及其管理为标准化对象的技术标准体系。根据《标准体系构建原则和要求》（GB/T13016—2018）的规定，构建界线标准体系以目标明确、全面成套、层次适当和划分清楚为原则，框架结构的逻辑设计应围绕标准体系的目标，体现体系的整体性。研制出的标准体系表应有恰当的层次，从一定范围内的若干同类标准中，提取通用技术要求而形成共性标准，并置于上层；基础标准宜置于较高层次，以便于标准范围的扩展。从个性标准出发，提取共性技术要求作为上一层的共性标准，同一标准不应同时列入两个或两个以上子体系中。标准体系子体系或类别的划分，各子体系的范围和边界的确定，不以行政管辖范围而以行业、专业或门类等标准化活动性质的同一性划分。研究和制定国家级的界线管理标准体系，是一个复杂艰巨的科技项目，应当列入近期开展的标准化工作计划，并组织标准化人才和多学科专家团队尽快启动。
5.2.5.2 界线管理标准整合中应重点关注的问题
（1）体系化和规范化问题。界线管理技术标准的体系化、界线划分与固定限差的规范化，是整合现行界线技术标准应当关注的重点。通过梳理现行有关界线的技术标准发现：自然资源类的界线划分多以采用中小比例尺底图调绘方法为主，技术固定精度要求低。自然资源资产及不动产权属界线的划分采用法律程序由当事人现场共同指认并设置标志的方法，技术固定精度要求高。这种状况，从资源统计管理和资产物权管理的区分以及管理的历史角度看，具有目的一致性的合理部分。但是，当把自然资源界线（以生态保护红线和自然保护地、永久基本农田边界为代表）作为刚性管控的“红线”或“底线”之后，管理的目的已经发生了本质变化，这时如果仍采用原来的方法技术，必然产生管理目的与方法技术不匹配的矛盾。只有提高自然资源界线划分与技术固定的水平，使其精度指标符合管控目的要求，才可在新条件下保持管理目的与方法技术的逻辑一致性。
在有实物界标且位置正确的前提下，采用现代测绘技术提升原有界线固定的精度，既可解决生态保护红线及自然保护地边界、永久基本农田边界以及城镇开发边界的位置误差大、不适应严管制度的问题，又可在自然资源空间分区的界线调整和归并过程中，对新设界标位置进行高精度的技术固定。此方法对于开展界线整治的数据重构也有实务上的应用价值。
（2）若干关系问题研究。在界线管理技术标准体系化方面，需要研究国家标准与行业标准的关系、强制性标准与推荐性标准的关系、法定“三大空间”界线的效力层级与精度指标的关系、界线技术固定相对精度与绝对精度的关系、刚性管控界线的强制性与其数据精度的匹配关系、界线成果应用与科学数据管理的关系。在界线划分与固定限差的规范化方面，需要研究界线划分的法律依据与科学基础的关系、法定界线位置误差设定与界线共有人认同度及技术固定影响因素的关系、界线标志实物固定的基础性与技术固定的数据性及精度可升级的关系、图上界线划分与现场落地固定在技术实现过程中的双向关系（图上划分→放样落地→校核纠错→准确固定→依数修图）。这些属于现行多种分类界线调查规程中存在的基础问题和共性技术，应是技术标准体系建构中关注的重点和优先选项。
通过以上对界线的基本认识以及界线管理现状和主要问题的讨论，提出以下建议。
01
加强界线管理，是依法治国和完善国家治理体系的迫切需求。
为实现依法治国和完善国家治理体系目标，有必要系统整合并补充完善相关法规内容，统一协调和综合调整界线关系，制定有关界线及管理的专门法律法规体系。
02
实行严格的管理制度，必须有严格的技术标准作为支撑。
界线管理法律制度应对法定界线划分及落地固定的限差提出满足执法司法需要的指标要求，界线技术标准应按照法定要求制定技术固定方法的执行程序和限差控制措施。
03
界线管理实践应当把握主要方向和关注重点。
界线管理有三个主要方向：一是行政区划之行政区域界线，二是国土空间规划中控制性详细规划之用途管制界线，三是自然资源资产及不动产统一登记之权属界线。关注的重点是在划界、定界、护界的管理过程中建立法定优先秩序和与之匹配的精度标准。
04
在战略层面需做好有关界线的法律和技术标准两个体系建设的顶层设计。
研究制定综合调整界线关系的《界线管理法》及配套法规，建立完善的法律体系。研究制定与界线有关的法律法规完全对应且适用的技术标准体系。通过系统性的顶层设计，为具体部署有关专题研究任务奠定基础。
05
在执行层面需落实与界线管理有关的国家政策和顶层设计规定的任务。
可优先设置科学分界和固定精度专题，具体部署研究和试验工作。针对多类空间界线关系的复杂性开展多学科综合研究和案例分析，解决界线重叠、交叉及包含关系在法律适用和精度控制优先原则方面的问题。
06
促进界线由管理向治理发展，提升界线管理的效率和效益。
促进管理向治理的转变是提升界线管理的效率和效益的有效路径。采用系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的方式，实现国家治理、政府治理和社会治理相结合，厘清和理顺界线关系，明确涉界各方的权责和利益。
参考文献
[1] 程烨.论提高不动产产权保护精准度的若干问题[J]国土资源情报,2017(4):20-29.
[2] 程烨.国家地籍和国土空间规划在公共管理中的基础作用[Z].土地科技动态2019(8).
① 界线点误差决定界线范围内的面积误差，当面积精度要求高时，界线点位精度应随之提高。
② 详细控制规划有关生产、生活、生态安全的分区界线，属于刚性管控界线。