杨伟东：提升重大行政决策质量的制度保障

编者按：

2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》。相较于旧纲要，新纲要大量吸收实践中的创新做法，如“证照分离”改革、告知承诺制、新型监管机制、政府服务跨省通办等，突出问题导向和改革创新，对促进法治政府建设高质量发展、推动全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。值此之际，本公众号推出“法治政府建设实施纲要”专题，就新纲要中的创新提法，选取并推送兼具理论意义和实践价值的文章，以飨读者。欢迎各位积极转发、评论！

提升重大行政决策质量的制度保障

杨伟东 

（中国政法大学法治政府研究院教授）

2019年5月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），宣告经过多年努力我国统一的重大行政决策程序立法得以面世，标志着我国重大行政决策法治化迈上新的台阶。

在现代社会，重大行政决策是政府及相关部门对经济与社会发展中的重大事项进行的规划、安排和决断，故与一般的行政决定不同，其往往具有重大性和影响性，决策正确与否常常决定着其他各项工作的成败，因此始终居于政府工作的中心地位。然而，与重大行政决策的地位不相称的是，重大行政决策规范性和约束性不足，实践中违法决策、随意决策等问题突出，因决策的违法失误给经济建设与社会发展带来了重大损失。规范重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。实现行政决策的科学化、民主化和法治化，一直是我们努力的方向和目标。《条例》以提高重大行政决策质量和效率为使命，以重大行政决策程序的规范为重点，通过对重大行政决策的流程和环节作出强制性安排方式，为重大行政决策设置边界、提出要求和确立标准。

一、明确适用范围

行政机关数量众多，行政决策种类各异，条例适用于哪些主体、哪些决策事项是需要规范的重大问题。条例规定县级以上地方政府作出和调整重大行政决策程序适用该条例，而县级以上政府部门和乡级政府作出和调整重大行政决策程序，参照本条例的规定执行。关于决策事项范围，是立法的重点也是难点。鉴于重大行政决策的复杂性和多样性，《条例》采用两种典型方式加以规定：一种方式是，明确规定适用事项加决策事项目录。前者在于确立重大行政决策的基本范围，后者在于适应各级政府决策职能的需要，赋予地方政府结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准并经同级党委同意向社会公布。另一种方式是，肯定性列举加排除性列举。前者在于从正面确定适用事项，规定重大公共政策和措施、重要规划、重大公共建设项目及其他重大事项属于条例调整对象；后者在于列明不适用事项，将宏观调控决策、政府立法决策和突发事件应急决策及立法有特别事项排除在适用范围之外。

二、确立根本要求和基本原则

《条例》规定将坚持和加强党的全面领导作为重大行政决策的根本要求，明确“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大决策全过程”。同时，规定了重大行政决策应遵循三项基本原则：科学决策原则，要求决策贯彻新发展理念，从实际出发，运用科学技术和方式，尊重客观规律；民主决策原则，要求决策充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策；依法决策原则，要求决策严格遵守法定权限和法定程序，保证决策内容合乎法律规定。

三、确定程序安排

这是《条例》的核心内容，也是《条例》精心打造的制度安排。《条例》以重大行政决策的基本流程为架构共分三章加以规定，分别为决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整。

决策草案的形成是决策的第一个环节，决定着决策的准备和基础是否充分。为此，《条例》规定了决策启动、公众参与、专家论证和风险评估四大程序机制，并对各个机制作出具体规定，以期通过决策承办单位的精心准备、汇集民众的智慧和专家意见，以及借助风险评估这一新型治理手段，为决策作出提供坚实基础。

合法性审查是决策的第二个环节，决定着决策是否正当、合法。《条例》规定合法性审查为决策必经程序，决策草案提交决策机关讨论前应由审查部门进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的不得提交决策机关讨论。

集体讨论决定和公布是决策的第三个环节，是决策的实质环节。《条例》规定集体讨论决定为决策必经程序，并坚持行政首长负责制，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。为防止一把手随意决策，《条例》规定会议组成人员应充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与出席的会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。会议讨论情况和决定应当如实记录。《条例》同时规定决策出台前应依规定向同级党委请示报告。

决策执行和调整是决策之后的延伸环节，也是有效决策和合理决策不可或缺的环节。《条例》规定决策机关应明确决策执行单位，并要求执行单位应当全面、及时、正确执行决策，并向报告执行情况和发生变化等情况。《条例》确立了决策后评估制度，明确评估要求。《条例》严格规范决策调整要求，规定未经法定程序不得随意变更或者停止执行。需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。

四、设定法律责任

有权必有责，违法必追究，是现代法治的基本要求。对重大行政决策尤其如此，为落实决策程序制度的刚性约束，必须设定相应的法律责任。《条例》对决策机关、决策承办单位和承担决策有关工作的单位、决策执行单位、参与决策的专家专业机构等参与决策的各类主体，分别规定了相应的法律责任。

重大行政决策是影响重大、深远的行政活动，既关乎国计民生，也关乎法治政府建设，《重大行政决策程序暂行条例》通过法治化路径为此项活动进行合理规制，其实施必将为提升重大行政决策水平提供坚实的制度保障。

文章来源：《中国司法》2019年第7期