【建纬观点】“管制性征收”：一个亟待填补的制度空白
李星 律师
李星律师于中国社会科学院法学所取得博士学位，具有房地产业相关知名立法、甲方、乙方机构任职的经历，包括上海市政府法制办城建处、泰禾集团华东区域法务负责人、弘阳集团法务负责人，在各岗位上均获好评，曾获得“优秀经理人”称号。
李星律师曾为上海市政府主办过多项城建类立法，担任建筑法修订课题组组长，对于法律规则的制定和运用有着丰富的经验和全方位的视角，尤其擅长处理重大纠纷处理、城市更新、土地收购等涉及规划、土地、建设方面的问题。熟悉公私单位的内部运行情况和痛点，对于业务和法务的结合有着独到视角；擅长就潜在纠纷举一反三，将风险个案反思升华为相关单位的业务流程、制度、标准化重构；在对业务实践有着深入理解的前提下，为企业设计贴合业务需求的服务方案。
笔者近日看到的一份某市多部门关于建设生态廊道的规范性文件明确规定：某生态廊道项目立项时应当尽可能将周边属于集中建设区之外的现状工业用地、畜禽养殖场等划入，否则不予立项。这一旨在促进环保的规定看似平淡无奇，但这些工业用地的未来规划用途被划为绿地之后，必然带来土地价值直线下降；对于这一损失如何补偿，文件本身没有规定，可能制定者也没有想到去规定。这一纸公文背后，带来的是当事人至少数千万元的真金白银损失。
损失起因很简单：某厂房的国有建设用地使用权人A向银行和当事人B分别借了一笔款项（为方便举例，简化为2000万元和3000万元，下同），并将原本按照市场价估价至少为5000万元的厂房分别为这两笔借款办理了一押和二押登记。由于A最终未能还款，借款人均对其提起诉讼，要求拍卖房产抵债。原本周边类似性质的工业用地价格均在300万/亩，但系争房产被纳入生态廊道立项建设范围内之后，政府提出的征收价格仅为100万/亩。最终，系争房产在进入拍卖程序后，估价仅为3000万元。同时由于规划用途改变，拍卖应者寥寥，土地价格在一次流拍后进一步打折，最终成交价远远低于这块土地在设定抵押权时的市场价格，导致当事人B承受了名下3000万元的借款全部无法收回的惨重损失。
由于先后从事立法、法务和律师的从业背景，这一案例不禁引起了笔者思索：政府建设生态廊道也好，法院依照职权进行拍卖评估也罢，都是看似完全正常且合法的行为，却使当事人成为土地因规划调整而贬值的“买单者”。而《宪法》第十三条规定；“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《民法典》第三条也规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”因此，立法目的和救济手段的巨大差异，说明目前相关制度在落实前述基础性法律的过程中必然存在有待完善之处。
征收需要以公共利益为前提，并需要给被征收人予补偿，这一点在今日早已众所周知。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《民法典》第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”《土地管理法》第二条第四款几乎完全沿袭了宪法的相应规定。《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”在实务中，尽管对于补偿的数额和方式等可能发生争议，对于这一原则，无论是征收人还是行政相对人，可以说都存在共识。
但是如果细究法律的规定，可以发现一个细微的差异：《宪法》第十三条第一款和《民法典》第三条都规定了财产权利的“不受侵犯”，而《宪法》第十条和《民法典》第一百一十七条可以视为是前述原则性条款在土地征收领域的具体落实。但是前者是否一定能覆盖后者呢？显然，征收意味着物权的移转（国有建设用地使用权），但并不能包含行政限制，即行政机关通过行政行为，直接对物权自由施加的限制。
试举一例，如《上海市国有土地上房屋征收和补偿实施细则》第十一条规定的征收范围确定后不得实施的行为：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等不当增加补偿费用的行为；……房屋征收范围确定后，有下列行为之一的，不增加违反规定的补偿费用：（一）建立新的公有房屋租赁关系、分列公有房屋租赁户名；（二）房屋转让、析产、分割、赠与；（三）新增、变更工商营业登记；（四）迁入户口或者分户；（五）其他不当增加补偿费用的行为。……公告和书面通知应当载明暂停期限。暂停期限自公告之日起最长不得超过1年。” 又如《文物保护法》第二十一条规定：“ 国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”将非国有不可移动文物的保护成本以法律形式确定给民事主体。在房地产相关实务中，相关行政限制主要来自于环境保护或者历史风貌保护要求等。
从前述事例可以看出，行政限制与行政征收既有相似，又有不同。相似之处包括：1、都是以公共利益为由而不是以相对人具有过错为由，对行政相对人的物权自由予以限缩；2、这一限缩的施加或者解除不是出自行政相对人的申请；3、这种限缩不具有惩罚性，这是行政限制或者征收与行政处罚的差别。
行政限制和行政征收虽然在性质、手段等方面具有诸多相似之处，但两者最核心的区别是：物权的所有权是否发生转移。物权权利归属不会因为行政限制而发生变化，而行政征收会直接导致物权所有权的转移。
相较于已有法定支撑的行政征收，行政限制及其救济，目前却还处于操作各异、无法可依的状态。对于行政机关及其工作人员在执行自身职权的过程中因违法行为对侵害当事人权益造成的损失，本身属于《国家赔偿法》的调整范围；但是对于合法行为造成的损失，却没有一部《行政补偿法》来加以规定，这是前文所述案例为何产生，在实体方面的起因。
现代社会中，土地的价值不再如传统社会那样取决于其肥沃程度和出产农作物的产量，而是更多地取决于区位、用途、公共服务的配置等因素。距离相近、条件类似的两块土地，其用途被规划编制机关确定为绿地，还是确定为住宅建设用地，价格差距极大。换言之，规划就是对土地利益的重新配置。落实到具体案例中，工业用地变为绿地，实质上是土地的未来开发使用因政府出于公共利益的行为，而受到了极大限制，从而使得财产无法得到最高最佳利用、财产价值受到巨大贬损，从而其后果等同于征收效果，即构成了“管制性征收（regulatory takings）[1]”。按照国际通行概念，是指当法院判定政府的管制导致土地利用权利受到严重侵害从而产生类似于征收的损失时，行政机关就应当承担补偿责任的法律制度。如《浙江省饮用水水源保护条例》第二十一条规定：“在饮用水水源一级保护区内，除饮用水水源二级保护区内禁止的行为外，还禁止下列行为：（一）新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；……在饮用水水源一级保护区内，已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府依法责令限期拆除或者关闭。”但该条例并未规定对此类项目权利人的补偿机制。不难想象，对应范围的已建成项目权利人在该法通过生效后，在制度上将面临与案例当事人类似局面。
程序性方面的起因是：当下城乡规划的修订过程中，利害关系人的参与程度不足，从而在规划修改时，其利益诉求难以进入博弈渠道。
我国现行《城乡规划法》相对于此前的一大创新就是首次将公众参与写入了规划法[2]。但这样一种制度安排，比起此前的规划法从未规定相关公众参与无疑是一种进步，但仍然赋予了规划编制部门过于强势的地位，最主要是受规划影响最大的土地所有权人在规划制定过程没有更多实质性的参与。仔细分析条款可以看出，《城乡规划法》第二十六条第一款规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但其后第二款又规定，组织编制机关“应当充分考虑”专家和民众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况和理由。《城乡规划法》第五十条同时规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”实践操作中，这一听取形式经常是网站上公示，利害关系人很难知晓，实际效果可想而知。因此，一旦出现了类似于前述“管制性征收”的情形，当事人从一开始就处于被动阶段，尤其是在规划的修改已经走完正式流程落地之后，更是只有面对“生米煮成熟饭”的不利局面。
规划的本质，是对土地空间利益的再平衡。因此，英国规划学说指出：“规划需要在对立的利益和目标之间做出决策：个人收益相对于部门利益或公共利益，短期利润相对于长期收益，效率相对于实际效益等。规划承担了调节不同群体利益关系的作用，对相互冲突的个人利益的意愿提出折中方案。总之，规划必须在一系列个人与社会的关注、代价和权利之间取得平衡。尽管规划具有政治、技术、法律等所有的重要因素，但它实际上更是一个政治过程，而非技术或法律程序[3]。”
既然规划具有这一特性，那么制定规划的程序中，就应当允许受规划影响的各利益群体在规范化、制度化的游戏规则中，进行博弈。目前利害关系人往往被视为是土地开发的局外人，这无疑会影响规划法上公众参与的深度与广度。试想，如果一般公众都有权利参与规划编制，那么受到规划最直接影响的利害关系人不是更有权利参与这一过程吗？
社会特定主体因为公共利益或是说非特定公众的利益而受到的损失，也应当由非特定公众利益的代表，也即由国家来给予公正补偿，从公平和正义的角度看，其目的是为了禁止政府强迫一部分人单独地承受那部分本该由所有的公众一起来承担的负担[4]。即便是在基于公共利益的前提，对非国有财产进行征收或者行政限制的情况下，也应当给予公正的、符合市场价值的补偿。
尽管在制度层面，对于管制性征收并无相应规定，但并不意味着当事人的权利遭到侵害时，就不存在救济途径。土地的使用价值主要来自于其性质、用途、指标等，绝大多数人在面对自身财产权利受到巨大贬损时，都不可能无动于衷。就以本文开头案例为例，当事人是因为土地纳入拍卖程序，才会蒙受这一不利后果，试想，工业用地被划入生态廊道的众多其他权利人，在面对100万/亩的官方征收价格而非原先市场价值时，是不可能轻易配合的。因此，尽管管制性征收目前还不是正式的法律用语，但是现实情形必然导致地方性实践中出现各种各样针对“管制性征收”的制度安排，如因历史风貌保护对当事人的在先开发权利作出限制后，通过开发权置换、货币补偿等方式进行补偿。
国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十七条规定：“历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。”第二十八条规定：“在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。”但并未规定这一限制如对权利人或者利害关系人造成损失的补偿。从第三十四条规定“……历史建筑原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算。”可以看出，立法者似并未考虑相关管制性征收的补偿问题。
但是在《广州市历史文化名城保护条例》中，第五十七条即明确规定：“因保护历史文化名城的需要，行政机关可以依法变更或者撤销已生效的行政许可，造成被许可人合法权益损失的，行政机关当依法补偿。补偿形式包括货币补偿和开发权益置换等。具体补偿方案由市城乡规划行政主管部门会同财政、房屋、建设等行政管理部门制定，报市人民政府批准后执行。”
2016年5月，广州市规委会同意将历史文化街区北京路某项目的1.8万平方米建设量转移到天河区的东莞庄项目，进而北京路项目的建设高度可以降低38米。这是广州近年来因为历史文化名城保护而进行容积率转移的首个案例，被称为对于保护历史文化街区意义重大。笔者认为，这对于财产权的保护，同样意义重大。
刚通过不久的《上海市城市更新条例》第四十三条也有类似规定：“在本市历史建筑集中、具有一定历史价值的地区、街坊、道路区段、河道区段等已纳入更新行动计划的历史风貌保护区域开展风貌保护，以及对优秀历史建筑进行保护的过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家和本市有关规定开展征收和补偿。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。”
这一规定来自于此前的试点文件和案例实践。1990年代开始的黄浦区太平桥地区改造项目中，就有了此类补偿性操作。太平桥地区位于原卢湾区北部，是高密度的旧式里弄集聚区，街区在开发总容量、建筑高度等方面受到种种条件限制。当时的企业与区政府采用整体规划的方式，在保证容积率总体平衡的基础上，实施容积率转移政策，保留“新天地”原有里弄建筑的肌理与风貌，同时规划建设中心开敞人工湖，将容积率转移到周边的居住用地与商务办公用地，最终实现了双赢。此类操作，目前在市中心亦存在不少。
但目前来看，此类补偿机制均有两大特点：其一是容积率转移的前提是，主体需为本市同时开发至少两块土地的开发商，这一限制本身就使得可以获得管制性征收相应补偿的主体范围大大缩小，这是因为容积率的转移，目前并不存在统一市场，都是来自于内部政府的协调，且由于区政府各自的诉求与规划条件差异较大，一旦出现了开发商两块土地不在一个区的情况，还涉及到更为复杂的协调因素；其二是补偿标准并不统一，由个案谈判形成，鉴于涉及利益巨大，这不仅容易带来市场主体投资估算的不可预测，还可能导致出现滋生不当交换的土壤。因此，这些制度安排不能完全解决管制性征收的补偿问题。
从案例查询看，在司法领域，目前管制性征收同样虽然无其名，但已经有其实。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”
《行政许可法》第八条的规定是：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，土地作为典型有限自然资源，所涉相关行政许可自然在其中。
2014年12月，最高人民法院首次公布环境保护行政案件十大案例。其中苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告一案，即为典型的管制性征收补偿案件。
2006年底，苏耀华与广东省博罗县农业科技示范场签订了《承包土地合同书》，在涉案土地上经营养殖场，养殖猪苗，并先后领取了《税务登记证》、《排放污染物许可证》和《个体工商户营业执照》。2012年3月22日，博罗县人民政府发布《关于将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入禁养区范围的通告》（以下简称《通告》），要求此前禁养区内已有的畜禽养殖场（点）于当年6月30日前自行搬迁或清理，违者将依据有关法律、法规进行处理，直至关闭。
此后，博罗县环境保护局、畜牧局均以《通告》为由不予通过养殖场的排污许可证、动物防疫合格证的年审；县国土资源局以养殖场未按规定申请办理用地手续，未取得县人民政府批准同意擅自兴建畜禽养殖房为由，要求养殖场自行关闭并拆除畜禽养殖房，恢复土地原状；县住房和城乡建设局对养殖场发出了《行政处罚告知书》，以养殖场的建筑未取得建设工程规划许可证为由，拟给予限期拆除的处罚。苏耀华对县人民政府作出的上述《通告》不服，提起行政诉讼，请求法院判决撤销该《通告》。
一审、二审过程中，法院均认可县政府有权根据环境保护的需要划定畜禽禁养区的行为。据此，广东省高院二审判决维持原判，驳回上诉。但二审法院同时认为，苏耀华经营养殖场的行为发生在《通告》作出之前，已经依法领取了《税务登记证》、《排放污染物许可证》和《个体工商户营业执照》，其合法经营行为应当受到法律保护。根据《行政许可法》第八条的规定，虽然博罗县人民政府有权根据环境保护这一公共利益的需要划定畜禽禁养区，但亦应当对因此遭受损失的苏耀华依法给予补偿。县人民政府发布《通告》要求养殖场自行搬迁或清理，未涉及对苏耀华的任何补偿事宜显然不妥。环保、国土、住建等部门对苏耀华及其养殖场作出行政处罚、不予年审等行为的依据均是《通告》，县人民政府不能以此为由否定苏耀华的合法经营行为。苏耀华可依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，另行提出有关行政补偿的申请。
最高院总结该案件的典型意义是：“……应根据《行政许可法》第八条所体现的信赖保护原则精神，对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。本案由于原告并未提出行政补偿的诉讼请求，二审法院在维持被告《通告》的同时，明确指出被告未就补偿事宜作出处理，甚至以“事后”提出的原告行为不合法为由不予补偿，明显不当，并告知原告可另行提出补偿申请的法律救济途径，处理适当。”
自然，广东省高级人民法院没有在本案中直接对当事人的权利和损失予以确认，而是告知另行起诉的做法，可以予以商榷；但不难想象，这一判决对于权利人向行政机关求偿，无疑是一个支持因素。
从现行争议解决角度，如果一旦出现本文开头所述类似案例，那么可以先根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条，向相应行政机关提出行政补偿的申请；接下来则可以根据《行政许可法》第八条的规定，以行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，并给公民、法人或者其他组织造成财产损失为由，对做出该决定的行政机关提起行政补偿之诉。相信由于种种原因，有大量的争议在此前并没有进入司法途径；但正如现行征收制度本身也是由大量的争议甚至抗争事件推动落地完善的，因此如果有更多的类似案例进入司法途径，也将有助于推动早日将管制性征收纳入立法者的视野。
2019年通过的国务院《优化营商环境条例》第三十一条规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”可以说，国务院这一条例为具体相关立法的落地，提供了原则和前提。
正如征收制度是以土地所有权的转移而展开，管制性征收应当围绕类似于“土地发展权[5]”（Land Development Right，简称LDR）的权能而构思制度框架。管制性征收实际上侵害的客体，是系争房产未来按照既有最优方式开发利用的权利。从保护土地所有权人的财产权益角度出发，应当确认土地发展权是一种从土地所有权衍生而来，并独立于土地所有权的一种物权。在现代社会以前，土地权利设置是以静态为主，对于土地未来因使用性质变更而导致的发展性权益缺乏关注。随着从农业社会向工商业社会的演进，土地的价值增值越来越多地取决于其使用性质的转换，因此，这就必须将动态土地权利设置纳入到土地权利体系之中，方能更好地保障土地所有权人的合法权益。此外，将土地发展权确认为一项财产权利，也意味着土地所有权人可以将土地发展权转让给他人，更有利于因地制宜地开发土地。纵观民法发展史可以看出，所有权并非是一成不变，而是随着经济社会的发展，不断产生出新的权利。如随着对土地的利用不再仅限地表，产生了空间权；随着建筑技术进步，公寓楼诞生，导致了建筑物区分所有权出现等。有人或许认为，现阶段的国有建设用地使用权可以代替土地发展权，无需创设新的权利，但实际上这两个概念仍然不同：首先，征收制度意味着国有建设用地使用权转移，但是对于权利限制带来的管制性征收，国有建设用地使用权没有发生变化，但土地未来开发利用的权利却大有变化；其次，无论在中英文当中，发展（develop）都意味着面向未来的一种行为，有助于争议各方更好地理解在管制性征收情况下，土地的现有价值在未来遭到了贬损这一现实。
目前的容积率转移等补偿手段，实际上是对独立于土地所有权的土地发展权的变相承认。一旦将土地发展权纳入法律视野后，除了因公共利益征地而被动实现土地发展权外，权利人还可以通过自用、土地流转、租赁、合作开发等多种形式来主动地行使土地发展权。由于各地情况差异较大，目前如何实现其财产价值的探索必然是多种多样的。建立土地发展权交易制度也是一种途径，即允许权利人将可用而未用的建设用地指标交易转让需要土地发展权指标的建设主体。设立可供建设用地指标统一交易的交易市场，因为受到管制性征收而获得土地发展权指标的权利人可以将指标在市场出售。同时，政府可以制定管制性征收与补偿权利人土地发展权指标的挂钩计算规则，并公开发布。在当前建设用地总体指标受到严格控制的情况下，有助于政府对土地管制与市场要求不够相容、国有建设用地指标紧张等一系列土地难题。此前重庆地票制度主要考虑将用地指标分配给农民个人，促进废弃的建设用地转化，实际上正是这一理念的体现。但考虑到上海市土地价值更为高昂的现实，该制度设计还有助于将低效利用的土地转为更为高效的利用方式，既符合上海市一直在推行的土地利用的“三个集中”[6]方向，也是对“发展”这一概念的进一步诠释。
特别是考虑到，当下暴风骤雨的新城区开发建设已经告一段落，如何处理已建成城市化区域与公共利益在城市更新、环保、文物保护、饮用水源地保护等众多领域的协调，将是未来重要的命题；而相应规划的变更，必然将涉及大量在先权利人与利害关系人。鉴于规划所涉及的巨大财产价值和众多社会群体，如何处理好这一关系，既是民事问题，也是一个社会问题。既然“法治是最好的营商环境”，如何对于管制性征收在立法和司法上更好地予以回应，或许是需要各位法律人共同思考的重要命题。
[1] 亦有人称之为“准征收”。
[2] 如《城乡规划法》第二十六条规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。……组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由，并在第18条规定“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”。城乡规划的修改方面，第46条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见”，并在第50条规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”
此外，《土地管理法》并没有在土地规划领域中设置公众参与，但目前国土资源部公布的修改建议稿中，已经在第三十八条规定：“各级土地利用总体规划报送审批前，组织编制机关应当依法将土地利用总体规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众和专家等有关方面的意见。公告的时间不得少于三十日。”该部《土地利用总体规划编制审查办法》第十三、十四条也规定“对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。”
[3] [英]巴里·卡林沃思、文森特·纳丁著：《英国城乡规划》（第14版），陈闽齐等译，东南大学出版社2011年版，第5页。
[4] 转引自傅蔚冈：《征地补偿的经济原因》，载于其个人微博。
[5] 美国为了平衡政府规划管制对土地所有权人带来的利益损失，在1960、70年代之后实行土地发展权转让制度。该制度将土地划分为“出让区”与“受让区”，并平均将土地发展权分配给土地所有权人，并允许“出让区”的土地所有权人将发展权出售给“受让区”的土地所有权人，开发商只能在“受让区”进行开发建设，政府一般不干涉交易过程。这样一种制度安排，兼顾了土地用途管制和对权利人的财产保护，是一项比较合理的设计，值得参考。
[6]工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。
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作者 | 李星
编辑 | 建纬品牌部