特别推荐 | 贾康：公共资源竞争性配置的阳光机制
我国决策层和有关管理部门高度重视公共资源的市场化、竞争化配置，形成了一系列明确的指导文件。在概念上，公共资源的竞争性配置，是要利用、借鉴和模拟市场机制来提高公共资源配置的效率，改进资源使用的绩效形成机制。按照这样的概念，就要进一步在学理上做相关的研讨，再进一步寻求理论密切联系实际、优化相关的管理体系、政策设计和具体工作中的决策。
公共资源的分类方式
【具体考察现在讨论的市场化取向下的竞争性机制，又可以有三个视角:一是关于自然资源开发。二是公益性资源的使用。三是国有经营性资产怎样合理配置。而经营型公共资源配置，其实就是已探讨多年的国有经营性资产怎样合理配置的问题。】
在大的框架上，笔者认为公共资源至少可以做这样三大类划分，自然资源型的、公益型的和经营型的。自然资源的原始形态是未开发的，一旦开发就会变成后两类，变成资产。就像一块荒地，按国家法律规定，无主荒地是国有公共资源，一旦开发，如果是作为一片公共绿地，那是公益性的；如果作为一个企业的园区，就是经营性的。开发了的自然资源归入后面的两类，当然在实际生活中也可能出现转换，是后续的改变用途，它也可以表现为在公益性和经营性两者间变化了的形态。
如果有这样一个划分，具体考察现在讨论的市场化取向下的竞争性机制又可以有三个视角：一是关于自然资源开发。二是公益性资源的使用。三是国有经营性资产怎样合理配置。
关于自然资源开发，我国在改革中已经意识到探矿权、采矿权应该有一个竞争性的机制来获取，不是政府简单地按照终极所有权就自己大包大揽式去开发的模式，市场经济机制上更适合于自然资源开发的是要引入非政府的主体。那么谁能够取得这种探矿权、采矿权?一个合理的、公平的竞争机制，就显得非常重要。
经营型公共资源配置，其实就是已探讨多年的国有经营性资产怎样合理配置的问题。显然国有企业总体来说大方向是要对接市场竞争，与此匹配的标准的管理方式是以资本预算来监管，而且资产收益要在资本预算覆盖之下来做合理的集中分配使用。
中央要求2020年在国资体系概念下中央级的国有资本经营预算中国有企业产权收益集中的部分，要提高到30%的水平。当然，这还只是一个阶段性的目标，值得进一步理论联系实际地去考量。
坚持政府采购改革大方向
【政府采购改革大方向是要充分肯定的，而运行层面出现的问题也是要解决的。改革大方向的内在逻辑应该是凡可以集中采购的方式去配置资源，都应该力求纳入集中采购的渠道，这样有助于克服一系列过去非集中采购的弊病而提高资源配置的绩效。】
关于公益型资源的运用，一些开拓性的具体案例也可以给予一些启发。过去认为财政以公共资金作为公益性的资源支持改进民生，那么政府分配就是了，包括自上而下地把财政专款拨到某地方主体账户里，这就解决了配置问题。
前些年笔者注意到在广东等地，工作部门已意识到这种专项资金实际上有一个机制优化的探讨空间，就是财政专项资金可以竞争性地配置，比如这个年度里政府的专项资金应对什么样的公共资源配置给予资金支持，在可能挑选的对象中间，可以通过竞争来决定。具体的设计就是模拟市场，如通过招投标或打分，最后确定到底是谁能够拿到这样的公共资金，专项配置在自己的辖区内。
笔者以为，现在运用公共资金履行政府职能的政府采购机制，显然已是一个与市场对接的创新中大家认可的竞争性机制，当然怎么样进一步细化和更合理化，在问题导向之下还要做更多的工作。
政府采购改革大方向是要充分肯定的，而运行层面出现的问题也是要解决的。改革大方向的内在逻辑应该是凡可以集中采购的方式去配置资源，都应该力求纳入集中采购的渠道，这样有助于克服一系列过去非集中采购的弊病而提高资源配置的绩效。
公共资源供给机制的分类
【第一种可以与竞争性机制(很多时候就是直接和市场机制)对接的，是准公共产品，第二种是带有自然垄断特点的产业的产出机制，第三种是纯公共产品，虽然如果单独处理的话，这种纯公共产品是无法引入竞争机制的。】
依此逻辑接推下来，会有这样一个视角，如果考虑公共资源实际上形成的主要是公共产品，那么就可以做供给机制的三类划分。总体而言满足社会公共需要的公共产品中，第一种可以与竞争性机制(很多时候就是直接和市场机制)对接的，是准公共产品，其特点是它在提供中显然不能以盈利为目的、但是会产生现金流，这些准公共产品在“从追赶到赶超”的努力下，已经形成了中国特色的一些机制:比如在架桥修路这方面大量引入商业性信贷资金，以收费还贷加快了项目的建设而服务于民生;运用PPP机制来加快建设水处理厂、垃圾处理厂和其他的公共工程。
第二种是带有自然垄断特点的产业的产出机制。笔者理解在理论上这也可以归为公共产品概念之下的一种特定形式，因为它其实不是简单的私人产品，只不过在供给机制运行过程中表现形态上是由企业在生产经营中提供产出，如国家电网、自来水公司、集中供暖公司。
像电网这样一个自然垄断的网络，不可能在一个政府辖区之内有互相竞争的不同电网重叠式地来形成电网发挥作用的形态。但是国家却意识到了，一个自然垄断的网络系统，要提高它的绩效，需要在管理形式上模拟市场。所以好多年前就探索在国家电网外行政性地安排一个南方电网，相互的业绩要有一个攀比，即要有考核上业绩的相互竞争，形成一种竞争压力。这种探索也是竞争取向下有意模拟市场的一种机制。模拟市场竞争，加强考核管理，适合于一些自然垄断领域内公共产品和服务的产出，以提高他们的绩效。
第三种是纯公共产品，如果单独处理的话，这种纯公共产品是无法引入竞争机制的。有的地方政府领导说特别关心辖区内的中心区域和边远山区，要把路面硬化，修条干道联通过去。这有什么办法跟市场机制对接、跟PPP对接?笔者的认识就是，如果单说这条道路的建设，没有办法，但是在PPP的创新中出现了一种可能性，就是把这样的纯公共产品的硬件建设和供给，打包捆绑到某一个PPP的项目里，以打包或者以连片开发的方式把它嵌入，可以把原来认为完全无法跟市场对接的纯公共产品对接上市场机制。
公共资源竞争性配置的双轨制
【现代信息技术要运用于资源配置领域中，公共资源配置平台、交易中心等，匹配上现代信息技术，可以倒逼阳光化、规范化。】
笔者要强调的是，公共资源的竞争性配置实际上往往具有双轨制特征——公益轨道和市场物质利益导向轨道。如何把它们协调在一起，特别需要匹配上全套的阳光化、规范化的制度建设因素。这方面的科学决策和多重监督的机制怎样匹配上去，确实比较复杂，因为公共资源领域里不是靠纯而又纯的物质利益取向就能解决问题的。
在承认物质利益驱动的同时，在努力引入竞争性、选择性的同时，还必须最后归宿为总体的公共利益最大化目标能够并行不悖地在这里得到实现。如果从公共资源配置的立场出发，公共利益最大化应该是第一位的，虽然在实际生活中它应该表现为与其他参与者、与非公部门主体之间的利益共赢。
基于这样的立场，一般所强调的阳光化、规范化，是要把这个双轨运行的公共资源配置中的市场化竞争这个机制，能够保持公信力和可持续;否则的话，这种双轨最容易带来的弊病就是通过拉关系决定专项资金花落谁家、PPP中谁当伙伴等等。在公共资源配置里方面双轨制长期并行，要特别警惕被扭曲为拉关系、处关系，那就是设租寻租，就是以权力经济来败坏市场经济。
这里面，当然就有一个非常重要的要领，就是现代信息技术要运用于资源配置领域中，使公共资源配置平台、交易中心等，匹配上现代信息技术，倒逼阳光化、规范化，使资源配置更加符合社会公平正义原则。
非常积极的信息技术倒逼
【“计算机不讲人情”，大家都必须走流程，实际上不得不作相互监督，每件事情都要接受同事的检验，同时你要准备接受进一步的审计和社会化的检验。这种信息技术的倒逼，是非常积极的。】
令笔者印象很深刻一件事，在千年之交的时候，上海市财政局的一位领导讲，世行提供软贷款把整个办公流程用计算机联网。这位领导感觉到这可不是技术的问题而是对于以后财政系统的公共资源配置会产生革命性的作用:“计算机不讲人情”，大家都必须走流程，实际上不得不作相互监督，每件事情都要接受同事的检验，同时你要准备接受进一步的审计和社会化的检验。这种信息技术的倒逼，是非常积极的。
总之，对这些问题的讨论可以纳入中央强调的战略方针——供给侧结构性改革的大范畴。公共资源竞争性配置，市场化取向改革中提高它的配置绩效，是有效制度供给创新中能够形成的一个使公共利益推进最大化过程的创新领域。
在这一过程中需要“守正出奇”。所谓“守正”，就是市场化和竞争性配置要有市场的作用，顺应“有效市场”。三中全会说整个资源配置总体而言市场要起“决定性的作用”，在公共资源这个领域里有它的特殊性，但是首先要让市场充分起作用。“出奇”要求政府“有为和有限”、“更好地发挥作用”。有效市场加上有为、有限的政府，在尊重市场规律的同时出奇制胜，走出中国一个非常规的“从追赶到赶超”的现代化过程，把市场和非市场的机制作用力求在创新中有机结合。
（本文发表于《招标》2017年第42期，责任编辑：武文卿）
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，是经济学核心作者中的代表性学者。