【说案释理】吊销驾驶证是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格的处罚（上海中院）
裁判要旨
吊销机动车驾驶证作为道路交通安全违法行为处罚种类中较为严厉的一种行为罚，其针对的对象是实施了严重危害道路交通安全违法行为的持证人，其法律后果是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格，而不是只剥夺持证人驾驶某一准驾车型的资格。驾驶人虽无醉酒所驾车型的机动车驾驶证，也应吊销其所持有的其他准驾车型的机动车驾驶证。
01
案情简介
原告：王某
被告：某交警支队
原告王某于2009年11月25日领取了机动车驾驶证，准驾车型为B2。2012年2月15日21时许，原告驾驶二轮摩托车，在某路口被被告某交警支队民警查获，认为其有酒后驾驶机动车的嫌疑。民警现场对其进行呼吸式酒精测试，测试结果酒精含量为1.95毫克/毫升，属醉酒后驾驶机动车，后民警将其带至医院提取血样进行酒精检验。被告于同日受理案件并出具《公安交通管理行政强制措施凭证》，扣留了原告的机动车驾驶证。某司法鉴定中心于次日出具《法医毒物化学司法鉴定检验报告书》，检验结果血样中乙醇浓度为2.21毫克/毫升。被告在作出处罚决定前对原告进行了询问，并收集了车辆信息等证据。2012年3月16日，被告将拟作出的行政处罚决定及相关权利义务告知了原告，原告放弃了陈述和申辩，亦未要求听证。同日，被告向原告作出了公安交通管理行政处罚决定(以下简称“被诉行政处罚决定”)，认定原告实施了醉酒后驾驶机动车的违法行为，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第91条第2款的规定，决定吊销原告机动车驾驶证，并将相关的行政处罚决定书送达原告。原告不服，诉至法院。
原告王某诉称：原告并没有轻便摩托车驾驶证，且并未肇事，醉酒驾驶轻便摩托车不能吊销原告准驾车型为B2的汽车驾驶证。故请求撤销被告作出被诉行政处罚决定的具体行政行为。
被告某交警支队辩称：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第91条第2款的规定，只要有醉酒驾驶机动车的行为，不管有无造成一定的后果，都要吊销行为人的机动车驾驶证;且法律只规定吊销机动车驾驶证，没有规定吊销何种准驾车型的驾驶证。被告作出被诉行政处罚决定认定的主要事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，处罚适当，符合法定程序和权限。故请求法院依法维持被告作出被诉行政处罚决定的具体行政行为。
02
审判主旨
一审认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第5条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第6条第1款的规定，被告具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国道路交通安全法》第91条第2款规定，醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任;5年内不得重新取得机动车驾驶证。《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的是维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。
机动车驾驶证的管理是公安机关交通管理部门维护道路交通安全的重要手段，驾驶人应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件并经考试合格后，才能获发机动车驾驶证，驾驶人有多个准驾车型的，亦记载在一张机动车驾驶证上。持证人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。吊销机动车驾驶证作为道路交通安全违法行为处罚种类中较为严厉的一种行为罚，其针对的对象是实施了严重危害道路交通安全违法行为的持证人，其法律后果是剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格，而不是只剥夺持证人驾驶某一准驾车型的资格。换言之，当持证人实施了特定的交通违法行为，已不具备继续持证的条件时，通过取消违法者驾驶机动车参与公共交通的资格，避免潜在的道路交通安全威胁，这亦符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神。据此，原告虽无醉驾时所驾驶车型的机动车驾驶证，但因其实施了醉酒驾驶机动车的违法行为，被告依据上述规定作出吊销原告所持准驾车型为B2的机动车驾驶证的具体行政行为，于法有据，处罚并无不当。
综观本案，被告作出被诉行政处罚决定的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求，依据不足，难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1项之规定，判决：维持被告某交警支队作出《公安交通管理行政处罚决定书》的具体行政行为。
王某不服，提起上诉。二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。
03
法院评析
随着醉驾入刑，《中华人民共和国道路交通安全法》于2011年4月22日亦作了相应修正。[1]对于醉酒驾驶机动车的违法行为，《中华人民共和国道路交通安全法》规定由公安机关交通管理部门对驾驶人处以吊销机动车驾驶证的行政处罚。实践中，对于吊销机动车驾驶证的处罚在具体适用中存有争议。比如，驾驶人有两个或以上准驾车型，醉酒驾驶其中一种准驾车型的机动车，应否一并剥夺其他准驾车型的驾驶资格?或者如本案，原告所持的是准驾车型为B2的汽车驾驶证，而醉酒所驾驶的是摩托车，应否吊销其汽车驾驶证?
这一问题的提出，实际上涉及对《中华人民共和国道路交通安全法》关于吊销机动车驾驶证这一处罚的理解和适用，尤其是吊销机动车驾驶证与准驾车型之间的关系。
一、我国机动车驾驶证的管理实践
在我国，机动车驾驶证是机动车驾驶许可的法定证件，在道路交通安全管理上具有重要意义。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》(2009年修正)的规定，公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理机动车驾驶证的初次申领、增加准驾车型以及换发、补发、注销机动车驾驶证等业务。其中，初次申领和申请增加准驾车型，均应经过考试，满足特定年龄、身体等条件后，方可获发机动车驾驶证。公安机关交通管理部门通过对机动车驾驶证申领业务的管理，掌握驾驶人的基本信息，从源头上把握持证人的准入门槛，并通过累积计分制度、行政处罚等，对持证人的持证资格进行动态的监管。
每一本机动车驾驶证上都记载着机动车驾驶人的信息，包括姓名、性别、出生日期、国籍、住址、身份证明号码(机动车驾驶证号码)、照片;以及车辆管理所签注的内容，包括初次领证日期、准驾车型代号、有效期起始日期、有效期限、核发机关印章、档案编号。持证人在初次申领机动车驾驶证后，可以按照规定申请增加准驾车型。申请增加准驾车型的，应当收回原机动车驾驶证，将所有的准驾车型代号合并记载在新机动车驾驶证上。另外，换发、注销机动车驾驶证的，也应当收回原机动车驾驶证。可见，一个人只能持一本机动车驾驶证，且机动车驾驶证号码与驾驶人的身份证明号码相一致，是唯一的。从机动车驾驶证管理的这一实践而言，《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证，应是指吊销驾驶人所持有的唯一一张记载了所有准驾车型代号的驾驶证。
二、吊销机动车驾驶证的处罚性质
《中华人民共和国行政处罚法》第8条列举了行政处罚的种类。按性质划分，行政处罚的种类又可分为人身罚、财产罚、行为罚和申诫罚。其中，行为罚，亦称能力罚，是限制或者剥夺行政违法者某些特定行为能力和资格的处罚。[3]形式上主要表现为责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照等。
《中华人民共和国道路交通安全法》第88条规定，对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。可见，吊销机动车驾驶证在性质上属于行为罚，即剥夺持证人驾驶机动车上道路通行资格的处罚。如上文所述，一本机动车驾驶证上可以记载多个准驾车型代号，若持证人驾驶其中某一个准驾车型的机动车违反了《中华人民共和国道路交通安全法》规定的应处吊销机动车驾驶证处罚时，是剥夺持证人驾驶该准驾车型上道路通行的资格，还是一并剥夺其他准驾车型的驾驶资格?
对此，一种意见认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第91条的规定，吊销机动车驾驶证是因为驾驶人已不具备继续驾驶机动车的条件，且一个人只有一个驾驶证号，因此，在吊销驾驶证时，所有准驾车型的驾驶证应一并吊销。另一种意见认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第4条第2款的规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的性质、情节和社会危害程度相当，吊销持证人其他准驾车型的驾驶证属法律适用不当。[4]
我们同意第一种意见。虽然机动车驾驶证上可记载多个准驾车型代号，但《中华人民共和国道路交通安全法》仅规定吊销机动车驾驶证，而未针对驾驶某一准驾车型实施道路交通违法行为这一情形存在的可能，规定吊销某一准驾车型的驾驶证。机动车驾驶证是驾驶人驾驶某一或某几种准驾车型机动车上道路通行的法定证件，且是“一人一证”，吊销机动车驾驶证作为一种行为罚，剥夺的自然是驾驶人所持有这“一证”上所记载的所有准驾车型的驾驶资格。由此，驾驶人将不具备驾驶任何机动车上道路通行的资格。
本案中，原告王某醉酒所驾驶的是二轮摩托车，符合《中华人民共和国道路交通安全法》第91条第2款规定的“醉酒驾驶机动车”的违法行为要件，但他所持有的是准驾车型为B2的汽车驾驶证，并无摩托车驾驶证。若按上述第二种意见，则在实际操作中将无法对其处以吊销机动车驾驶证的处罚。但王某在未取得摩托车驾驶证的情况下，醉酒驾驶摩托车，其违法行为的性质、情节和社会危害程度相较于醉酒驾驶准驾车型机动车而言，显然更为严重，若不予处罚则有违处罚公正的原则。[6]
三、《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神
《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的是维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。该法对车辆和驾驶人、道路通行条件和规定等均作了明确规定。其中，对于机动车驾驶人，要求其必须符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件，经考试合格后依法获发机动车驾驶证，方可驾驶机动车上道路通行。具体而言，取得机动车驾驶证的驾驶人应当具备道路交通安全法律、法规和相关知识，以及特定的机动车驾驶技能，并应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。
吊销机动车驾驶证是对驾驶人驾驶资格最严厉的一种行政处罚。综观《中华人民共和国道路交通安全法》，吊销机动车驾驶证这一处罚所针对的均是严重危害道路交通安全的违法行为。比如，驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的;造成交通事故后逃逸的;将机动车交由未取得机动车驾驶证或者机动车驾驶证被吊销、暂扣的人驾驶的;饮酒后或醉酒驾驶营运机动车的;机动车行驶超过规定时速50%的，等等。从《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神考量，一旦驾驶人实施了这类违法行为，即表明其交通安全意识、交通法律知识和技能已不具备继续驾驶机动车上道路通行的条件，若听任其继续保留某一或某几种准驾车型的驾驶资格，则对于道路交通而言，将会是一个潜在的、巨大的安全隐患，也将严重威胁参与公共交通的其他车辆、行人的生命和财产安全。
尤其是如本案所涉情形，驾驶人虽然实施了醉酒驾驶机动车的违法行为，却并未取得摩托车的驾驶资格，若对《中华人民共和国道路交通安全法》第91条第2款理解为，只有当驾驶人醉酒驾驶准驾车型机动车时，方可剥夺其这一准驾车型的驾驶资格，那么，驾驶人即可能利用这一“漏洞”，进而变相地鼓励这类严重危害道路交通安全的行为，这将有违《中华人民共和国道路交通安全法》的立法精神。从这一角度考量，吊销机动车驾驶证应当是剥夺驾驶人驾驶任何机动车上道路通行的资格，从根本上杜绝驾驶人驾驶机动车参与公共交通的可能。