派出监察机构受理申诉范围研究

（国家监察法草案第十五条规定监察机关的职责是监督、调查、处置；没有规定申诉的受理。草案第四十七条规定，被监察人员对监察机关涉及本人的处理决定不服的，可以依法提出申诉；但没有明确规定监察机关是否可受理不服行政机关处分的申诉，也没有明确申诉的名称、程序、权限、时限等。派驻机构的申诉受理就更加模糊。对此问题应加以认真研究。这篇旧作，仅供参考。程序问题的研究历来艰辛，建议精读。）

行政机关对其工作人员作出处分后，受处分人向派驻该部门的监察机构申诉，监察机构能否受理，一直是实践中存在困惑的问题。例如，某部给予一名科级干部撤职处分，受处分人向驻该部监察机构申诉，驻该部监察机构能否受理，存在不同意见。

第一种意见认为，驻该部监察机构不能受理。首先，根据《行政监察法实施条例》第39条的规定，对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以向该主管行政机关同级的监察机关提出申诉。因此，对某部作出的行政处分不服，应向监察部申诉。其次，根据《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》第11条的规定，派出监察机构受理不服行政处分申诉的范围包括：“不服本派出监察机构行政处分决定的；不服与派驻部门有垂直领导关系的下级行政部门行政处分决定的；不服与派驻部门有垂直领导关系的下级行政部门的监察机构的行政处分复审决定的”。在所列范围中，不包括驻在部门作出的行政处分。最后，对驻在部门作出的处分决定不服申诉，由派驻监察机构受理，其权限是否高于驻在部门，能否变更或者撤销原处分，难以把握。

第二种意见认为，驻该部监察机构可以受理。根据《行政监察法实施条例》第7条第4项的规定，派出的监察机构可以受理被监察人员不服行政处分决定的申诉。这里的行政处分显然指驻在部门作出的处分，因此驻该部监察机构可以受理。这种情况下，派驻监察机构实际上是代派出监察机关受理申诉。政府组成部门作为处分决定机关，所处分的人员包括其管理的级别较低的人员，如果这些人员均可直接向同级监察机关申诉，势必大量占用监察机关行政资源。派驻监察机构受理对驻在部门行政处分不服的申诉，实际上是代派出监察机关履行职责、行使职权，减轻监察机关自身的工作负担。

笔者认为，第二种意见是成立的。根据《行政监察法实施条例》第39条，对行政机关作出的处分不服，可向与该行政机关同级的监察机关提出申诉，但按此程序办理可能造成监察机关工作负担过重。由派驻监察机构代监察机关受理申诉，可解决这一问题。随之而来的问题是，派驻监察机构受理申诉并作出复查决定后，受处分人对复查决定不服向监察机关申诉，监察机关还能否受理？一种意见认为，既然派驻监察机构是代监察机关行使职权，则其受理申诉的行为应视为监察机关自身行为，监察机关不能再受理。另一种意见则认为，派驻监察机构受理并作出复查决定后，监察机关可以再受理并作出复核决定。

解决这一问题的关键是弄清由派驻机构受理申诉，是行政委托还是行政授权？所谓行政委托，是指行政机关将自身职权委托给内设机构、派出机构或者其他组织行使。受委托的组织要以行政机关的名义行使职权，由行政机关承担责任。因此，如果监察机关是委托派驻监察机构代行职权，那么派驻监察机构作出复查决定后，监察机关不能再受理。所谓行政授权，是指法律法规授权行政机关内设机构、派出机构或者其他组织行使某项行政职权。被授权的组织以自身名义作出行政行为，自行承担法律后果。因此，从《行政监察法实施条例》第7条所作行政授权看，派驻监察机构受理申诉并作出复查决定后，监察机关还可受理并作出复核决定。

但也需要指出，第二种意见是不完善的。由派驻监察机构受理不服驻在部门作出的行政处分决定，以至撤销、变更驻在部门经集体研究作出的处分决定，实践中往往难以操作。对此，笔者建议在今后立法时，考虑对《中央纪委监察部派驻机构查办案件工作三个流程图》（中纪办发〔2005〕19号）进行修改，将“派驻监察局作出处分决定或提出监察建议由驻在部门作出处理”，修改为“由派驻监察局作出处分决定”。这样，对派驻监察局所作处分不服，可直接向该局申请复审。