政科前沿｜姚中秋：领导性治理者：对士大夫的历史政治学研究
【摘 要】历史学早已揭明秦汉之际郡县制国家治理者由文法吏转变为士大夫的事实，从政治学和公共行政学角度研究这两类政治主体的品质与行动逻辑，发现秦汉之际的文法吏是典型的韦伯式官僚，士大夫则融官僚、政治家、教化者角色于一体，是“领导性治理者”，其行动逻辑完全不同于官僚；当代中国的“干部”与士大夫群体有构成上的传承性，又有更强的组织性、纪律性。因此，以官僚制理论研究中国传统和当代政治是不恰当的，中国政治学和行政学应建立深入研究士大夫—干部的学术分支。
【关键词】官僚；士大夫；历史政治学；新公共行政；官僚制理论
孟子说：“徒善不足以为政”，因而制度至关重要；“徒法不能以自行”，因而治理主体的品质同样至关重要。政治学、行政学既要研究“治法”，也应重视研究“治人”。
战国以来两千多年间，王或皇帝居于国家的最高统治地位，通常以世袭原则传承；分布在各级政府的国家治理主体，则多依“选贤与能”原则遴选，先后有过三种类型：从战国到西汉中期是“文法吏”；从西汉中期到清末是“士大夫”，这两者之间有明显的前后发展、递进关 系；进入 20 世纪，则有“党政干部”，可视为士大夫之新生强化。本文拟研究前两者间的历史演进逻辑与其各自的品质与行动逻辑。
钱穆、余 英 时、阎 步克等历史学家已颇为详尽地描述、分析了秦汉之际国家治理者从文法吏到士大夫的演变历程，并阐明了这两类治理主体的特点及其所塑造的社会政治秩序间之重大差异。笔者曾称这一演变所在宏大历史过程为“秦汉之变”；钱穆是现代学者中最早系统揭明治理主体转变事实者，其相关论说可称为“钱穆命题”。
令人惊讶的是，虽有这些至关重要的历史研究成果在前，当代中外社会学、政治学、行政学、历史学等各领域的众多研究仍倾向于混淆两者，以“官僚”笼统称呼秦汉以来两千多年的国家治理者，进而不加反思地运用西方官僚制理论作为分析框架。有鉴于此，包括笔者在内的学者近来倡导历史政治学，旨在打通历史学与政治学，以政治理论解读历史，以历史发展政治理论。
本文将运用政治学和行政学理论对钱穆命题再作研究，第一节分析秦朝文法吏的品质，发现其为比较典型的韦伯式官僚，不足以维护良好社会政治秩序；第二节分析士大夫之品质与行动逻辑，发现其为融官僚、政治家、教化者于一体的领导性治理者；第三节分析士大夫作为领导性治理者的普遍理论意义。最后是简短的结语，倡议建立以士大夫—干部为对象的政治学与行政学研究分支。
一、文法吏：作为典型的韦伯式官僚
查尔斯·蒂利的名言道出西欧现代国家形成之机制：“战争制造国家，国家发动战争。”春秋战国时代的中国早就经历了类似变化：周王权威崩坏后，诸侯国间的冲突增多、烈度提高，享有分散的统治权的封建君子群体被挤压、消灭。为在战争中存活和获胜，各国展开制度创新竞争，基本方向是从间接统治转向直接统 治。进入战国，战争压力加大，各国的制度创新呈现加速、加深之势，逐渐走向单一王权对广土众民之直接统治，形成具有现代属性的疆域性国家。
与早期现代欧洲不同的是，中国出了一个秦国。它位于华夏文明区边缘、因而处在封建天下“薄弱环节”，其变革最为彻底：统一设县，由国王委任官僚，直接统治所有国民。秦国由此对他国取得明显制度优势，最终一统天下，构造了超大规模的“皇权官僚郡县制国家”，这是此后中国政制之基本骨架。秦制的统治对象是“编户齐民”：“编户”意谓所有人编入国家户籍，故为国家之民；“齐民”意谓所有人在法律上相互平等，无等级之别。为对人口众多的国民实施直接统治，国家设立了从中央到郡、县的层级化政府， 甚至还有乡、里等基层管理组织；每一层级又设立分工清晰的多个部门，形成“块块”；同类部门上下级之间则有“条条”关系。
分布在这些官署的国家权力行使者是文法吏，他们是典型的韦伯式官僚。生活在普鲁士官僚统治的国家中，韦伯以官僚制为现代国家之根本制度，并概括其六项特征：官职管辖权限由法律明确规定；职务等级制，自上而下的监督；运作文书化，有固定官署；接受专业训练；全日制工作且有固定薪酬；有完善行政法规对其进行管理。文法吏合乎所有这些标准。其中，以下两点或许最为重要：
第一，文法吏是高度专业化的。商鞅变法即确立了严格以统一的法律治理国家的基本原则，相应地确立了“以吏为师”的国家教育原则。到秦朝统一后，唯一合法的国民教育是法律、政令教育，庶民掌握此类知识优秀者得为吏，进一步升迁为官；甚至皇子的教育也是专业的刑律教育。
第二，文法吏的行为是高度理性化的。韦伯所谓官僚制理性化意谓其“精确性、稳定性、纪律的严厉程度、以及它的可靠性”，一个重要表现是“理性的就事论事”。对此，作为官僚制国家缔造者的法家有很多规范性论述，如商鞅说：“故有明主忠臣产于今世，而能领其国者，不可以须臾忘于法。破胜党任，节去言谈，任法而治矣。”有人曾劝汉武帝时代的两位高级官员在处理政务、司法时适当考量儒家五经之中所阐述之伦理、道德原则，廷尉杜周回答说：“前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎! ”武吏出身的琅琊太守朱博回答说：“如太守汉吏，奉三尺律令以从事耳，亡奈生所言圣人道何也! ”两人清晰表达了文法吏的“责任伦理”：严格执行法律和上级命令，不受情感、意识形态、民意之类因素影响。
可见，秦朝是人类历史上最早且高度发达的官僚制国家或曰“现代国家”。位于官僚体系顶端的皇帝也自觉追求行为的官僚化，以专业化地处理刑事案件为其根本职责，史载秦始皇“专任刑罚，躬操文墨，昼断狱，夜理书，自程决事，日县石之一”。可以说，秦朝十分彻底地贯彻了官僚制国家之政治逻辑。
然而，秦朝不二世而亡。这一残酷事实说明，韦伯所谓“独断式官僚制”，也即纯粹的官僚制不能算是一种健全的政治制度。
对此，汉初学者、政治家进行过不少讨论，陆贾和贾谊都指出了秦制之大弊——僵化而不知变。以政治——行政两分范式分析，秦制最大问题在于，只有按部就班的行政，没有因时而变的政治。秦以战争中形成的法律、制度治理和平时代的民众，显然过于严苛。而皇帝本人已被官僚意识支配，各级官僚只知按官僚化逻辑盲目地严格执行严酷的刑律、政令，大量民众被置于两难选择之中，基于理性计算，乃铤而走 险：陈胜吴广等人因为天气原因耽误戍边行程，预期到自己将遭到严厉处罚，乃发动叛乱。从这个意义上说，秦亡于官僚制之严苛、僵化，亡于行政消灭了政治。
就此而言，巴雷泽等学者对“官僚制范式”的批判是可取的。但秦制也证明其所倡导的市场化方案不可能解决问题，事实上，其背后的理性经济人预设本身就是问题的根源。法家正是基于人性普遍自利的预设构建官僚制国家的各种制度，如韩非所说：“人臣有私心，有公义。修身洁白而行公行正，居官无私，人臣之公义也；污行从欲，安身利家，人臣之私心也。明主在上，则人臣去私心行公义；乱主在上，则人臣去公义行私心，故君臣异心。君以计畜臣，臣以计事君，君臣之交，计也。”
韩非的论述表明，只要君臣、上下级完全依自身利益最大化逻辑行动，则其尽管生活在文明的国家之中，却仍是霍布斯式“自然人”，处在相互为敌的“自然状态”中——这其实就是博弈论中的“囚徒困境”。因此，秦制奉行严刑峻法原则，严厉约束官吏；韩非也向君王贡献了大量驭臣之术，并预期官吏将会基于恐惧和利益而服从上级和皇帝，尽心履责。然而，官吏本身是利益计算者，一旦预期到可以获得更大的利益，就会毫不犹豫地欺骗上级：赵高为了专权，欺骗秦二世“常居禁中”，不与群臣相见；陷害其他大臣；在汉军入关之后，因为死亡的恐惧又抛弃了秦二世。可见，因为缺乏必要的价值、信念，秦的官僚普遍缺乏政治忠诚。
韦伯本人也清楚官僚制的内在缺陷，再三说明单纯的官僚统治远不足以维持良好政治秩序。两千年前，中国就建立了官僚制，并经历了一次大失败，当然会积极探索解弊之道：第一个解决方案是汉初军功大臣推动的黄老之治，但并不有效；儒家士人群体提出了第二套解决方案，以儒家理念改造国家制度，汉武帝据此进行变革，造就了士大夫群体与士人政府，在一定程度上克服了独断式官僚制之弊端。
二、士大夫：作为领导性治理
依据董仲舒、公孙弘等人的建议，汉武帝前期进行了一场全面文化政治变革，其措施环环相扣：第一，立五经博士，表明接续历史之意，赋予政治秩序以历史文化正当性；第二，为博士配弟子员，兴办太学为首的公立学校体系，以五经培养士君子；第三，建立察举制，遴选接受过五经教育、以孝廉之德能著称乡里的士君子进入政府。由此形成“士大夫”群体，逐渐替代了文法吏；政府形态由此发生巨大变化，转化为“士人政府”。
这是一场体制内革命：秦政的两根制度支柱——皇权与官僚郡县制依然如故，但治理主体有根本变化：儒家士大夫替代了专业化文法吏。这样，秦、汉初的皇权官僚郡县制逐渐转型为皇权士大夫郡县制。两相对比可见其成功的秘密在于士大夫，但他们不是文法吏的相反者而是其超越者。
对士大夫群体的形成，战国后期的荀子已有理论准备。法家是从三晋之儒中分化而出的，同样出身三晋的荀子又反身综合儒、法，并于战国末年入秦游说秦王、秦相，一方面肯定其军事、政治制度的理性、高效，另一方面建议其尊崇儒学。董仲舒大体继承这一思想，其对答汉武帝的“天人三策”一方面肯定皇权官僚 郡县制的宪制架构，另一方面建议“推明孔氏，抑黜百家，立学校之官，州郡举茂材孝廉”，从内部全面改造国家价值、制度。
士大夫群体形成于士人和官僚之双向融合：一方面，儒生学习刑律文法，比如董仲舒、公孙弘、兒宽三人皆为通明五经之学的儒者，而又“通于世务，明习文法，以经术润饰吏事”；另一方面，洞见大势之文法吏转而修习经学。两者双向融合之结果是逐渐形成的士大夫群体既通经术，又掌握官僚的专业技能。赵鼎新把武帝之后逐渐形成的新宪制称为“儒法国家( Confucian-Legalist state) ”，颇为得当。
士大夫区别于文法吏之处在于其接受了五经教育，并凭这方面的知识和德行得到官职。因此，经学是士大夫的身份标志。在士大夫身上，儒、法不是简单融合，亦非近人所谓“儒表法里”，而是以儒统法，五经大义塑造了其人生与政治倾向，由此形成士大夫如下独特品质：
第一，政治主体意识与主动性、自主性。五经呈现圣人之道，士人相信自己通过研习五经掌握了通往良好秩序之道。道本于天，高于权力，士人乃以此判断现实的法律、政治之是非好坏。为了行道，士人入仕，成为士大夫，士大夫承认皇帝为最高统治者，此为大一统之政治保障；但又相信自己掌握了治道知识，享有治理的主体地位，因而在政治上具有高度的主动性和自主性。中国传统政制是某种程度的“双主权模式”，士大夫在精神上、制度上与皇帝分庭抗礼。由此形成士大夫与皇权“共治天下”之观念和政治格局，它初步发育于汉武帝时代，至宋代达到完备状态。在此格局中，士大夫与皇帝间政治关系极大地不同于秦朝时文法吏与皇帝间关系，但对此，研究古代官僚制的学者普遍未认真对待。
第二，政治理想主义精神。士人入仕为政， 志在行道天下，未止步于“理性的就事论事”的行政事务，而有“致君尧舜上”、“复三代之治”之类的政治抱负。这样，士大夫身在政治建制之中为官僚，却常有自我反思精神；面对皇帝和政治建制，常有政治批判精神；更有凭借着治道、逾越既有制度的政治创造精神。
第三，公共服务精神。五经大义、孔孟思想 教养士人以仁者爱民、“民为邦本，本固邦宁”之类政治理念；入仕为政后，士大夫常有公共精神，关注社会中最大多数人即普通民众之利益， 所谓为民请命、“作民父母”等观念，都体现了士大夫的公共服务精神。
第四，专业性与政治性。韦伯轻率地以为士大夫仅为“有教养者”或精通诗文的“文人”，缺乏政治、行政专业知识。这种认知是不准确的。士大夫之学以五经为根本，五经收录三代治国理政之文献，实为政治学教科 书，也包括行政管理方面的教诲。同时，士大夫高度重视史学，《史记》写作于儒家士大夫群体形成之时绝非偶然。士大夫据此“通古今之变”，主要就是通古今政治之变，其中的“书”、《汉书》的“志”提供了政治、行政各领域制度、政策的专业性知识。士大夫作为地方官的主要职能是司法，当然积极研习刑律政令；汉唐还有专门的典章制度之学如《汉官仪》、《通典》等书。漫长的教育过程也使士大夫具有极强学习能力，入仕之后在政治、行政实践中持续地思考、学习，可以迅速掌握更为具体的行政、财税、军事、农业、水利等方面的知识。据此可以说，士大夫是高度专业化的；同时，五经大义又是政治、行政、司法的原理，故其在处理各种事务时又得以超越专业性，而有道德、政治意识。
第五，道德的自我激励—约束意识。孔子、孟子强调“义利之辨”，《大学》强调“修身为本”，儒家士人教育重视人格养成，历代官员选拔、升黜也高度重视品行。士大夫在精神上构建了自我约束与激励机制，普遍有廉耻之心，也就有一定的道德意识，持守政治、行政伦理。
以上五种品质使士大夫完全不同于秦朝的文法吏。他们确实处在郡县制国家的官僚位置上并行使行政权力，但五经教育塑造其超越了理性经济人，不再只受利益最大化逻辑驱动，在一定程度上能够自我约束、自我激励，因而更有责任心，更为忠诚；更为重要的是，五经教育所塑造的政治主体性意识、自主性、主动性等因素，推动其超越“理性的就事论事”的官僚行动逻辑，进入政治与教化领域。
在《以政治为业》中，韦伯区分官僚与政治家、“靠政治为生”与“为政治而生”两种生命状态，并阐明官僚秉持“责任伦理”，政治家则秉持“信念伦理”。略加考察即可发现，士大夫具有韦伯式政治家的全部品质：他们“志于道”，此即其明确立场；他们以此为标准判断是非，因而好恶分明；他们有强烈的责任感，充满行道的激情，当然也有知识和判断力。
第一，政治批判。士大夫有天下为公的意识，经常批判自身群体内部的堕落倾向和风气，这有助于抑制其败坏倾向；士大夫身在科层制中，却有一定反科层倾向，这有助于克服官僚制的僵化倾向；士大夫经常批判不合理的国家政令、法律和惯例，甚至批判皇帝，这在一定程度上约束了皇权的任意性，促进了政治的理性化。
第二，政治创新。基于行道信念，如有必要，有些士大夫在地方进行制度创新，或在中央发动政治变革。促成士大夫群体形成之汉武帝变革就是汉初、甚至秦以来儒生努力推动之结果；西汉以来的“变法”全部出自士大夫的倡议，其方案由士大夫设计。
第三，行政灵活性。士大夫不盲目地执行法律、政令，基于其行道信念，如有必要，可能无视律令、政令。西汉以《尚书》起家的兒宽任左内史时，“收租税，时裁阔狭与民相假贷，以故租多不入”。范仲淹之子范纯仁知庆州时，擅自开启常平仓所储之粟救济灾民，僚属请求其等候朝廷批复，纯仁曰：“报至无及矣，吾当独任其责。”历朝皆有士大夫擅自发仓以救灾民之事，而这是要冒政治风险的，范纯仁道出了其精神驱动力量：对万民的仁爱之心、对国家长远利益的政治责任感。
以上行为远超出了官僚的“理性的就事论事”，而属于名副其实的政治活动。还有两项制度安排同样突出了士大夫的政治家角色：
第一，士大夫作为地方政治代表。汉代察举制成熟之后，即按地域分配察举名额；科举制则有更精细的安排，旨在保证各省士人均有机会进入全国性政治场域。苏力评论说，科举制“主要是一个促进政治参与和( 事实上的) 政治代表的制度架构。”
第二，士人—士大夫作为地方政治家。大量士人不能通过选举进入政府，乃在基层社会从事教育，并组织和参与社会治理；有些士大夫退休后返回故里，作为基层政治家发挥作用。由此士人—士大夫成为国家与国民之间的沟通者，国家价值、权力通过士人深入渗透，推动了国民的“国家化”。经由这个群体的内部信息沟通，地方政治难题也可以反映到中央。士人—士大夫共同体构成政治大一统之本。
古德诺说，政治的功能“包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制”。以上所说士大夫的种种政治批判、创新活动和行政灵活性均多多少少改变了制度或政策，属于国家意志的表达，因而在政治范围中。但此处与西方有一个明显差别：在士人政府中，政治和行政并不分属两个部门，士大夫以官僚身份发挥政治家功能，两个身份融为一体。士大夫身处皇权官僚郡县制国家中，故可称之为“政治家化的官僚”。
但不止于此，士大夫还是国民教化者。
士人是周孔或者孔孟之徒，因而首先是行道者，以各种途径实施教化，比如兴办书院、兴起礼乐。一旦入仕，也必定遵循孔子的治国之道：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。士大夫的自我定位是复合的：既是行使权力的官员，也是实施教化的“师儒”。因此，士大夫为政，普遍重视兴起礼乐、兴办学校。
士大夫积极承担教化，通常驱使其超越官僚职责范围，成为创造性政治家。教化本无一定之规，故士大夫兴起礼乐教化的举措常出自其自主的政治创新。比如汉人文翁“少好学，通《春秋》，以郡县吏察举”。景帝时文翁为蜀郡守，“仁爱好教化，见蜀地辟陋有蛮夷风，文翁欲诱进之”，乃创办全国第一所郡立学校。此举并非法令要求，亦非朝廷命令，而完全出于文翁的政治信念和责任感，属于地方制度创新。发现其良好效果之后，汉武帝下令将此制推广全国——当代中国的诸多政治创新同样依循这一模式。类似地，兴修水利之类的举措也多出自士大夫的政治主动性。
士大夫作为地方官，其主要事务是司法，判决案件当然主要依据刑律，这与文法吏相同。但除此之外，士大夫还依经义裁决案件的是非曲直，还遵循《尚书·大禹谟》“以刑弼教”、孔子“必也无讼”的原则，通过司法裁决施行教化。士大夫的司法实践不是韦伯等西方学 者所讥讽的不专业的，而是超专业的。
总结以上所论，士大夫同时承担了教化、政治、行政三重职能，从而完全不同于官僚。从政治结构上说，士大夫确实在郡县制国家的官僚之位上；但就其内在品质而言，士大夫远超官僚，同时是教化者、政治家。把这三种角色统合于一身，士大夫是“一元统合型治理者”——在中国以外常见的情形是为政者与教化者分立、政治家与官僚分立，可称为“多头分立型治理主体”。
换一个角度说，士大夫是“领导性治理者”。按韦伯、古德诺等人的看法，政治的作用是为行政指引方向，并通过创制立法，为行政活动铺设制度性轨道；而政治的方向是由道德、政治价值决定的，政治价值则由宗教阐明、确认并论证。韦伯论证过资本主义与新教伦理之间的关系，他在讨论现代国家时却忽略了宗教，在其论述中，官僚的行动逻辑与宗教似乎毫无关系。造成如此盲点的原因大概是其现代性迷思，他把中国士大夫视为前现代的即体现了这一点。但不管如何定性，士大夫甚至不是简单地结合意识形态权力与政治权力，而是以意识形态统合政治权力。由此形成的士人政治是有明确价值追求的政治——这就是“领导”的含义所在；这个有明确价值追求的政治展开为立法、行政、教化、司法、地方自治、甚至学术等多种形态，这是一种“多元一体”的统合型治理架构。
当然，以上所刻画的士大夫品质及其行动逻辑是一个“理想类型”，未必历史上每个士大夫都能做到。但这确实是西汉中期以后历朝制度设计所期待的。士大夫群体塑造了士大夫政治和士人政府，在一定程度上克服了秦制、也即纯粹官僚制国家曾遭遇之各种运作难题。
以下历史事实清楚地说明了士大夫与官僚的根本区别：秦、汉初，吏与官没有性质上的区别，大部分官由吏升迁而来。随着士大夫群体形成，官、吏之间的分化日益明显、界限日益严格，士大夫日益清显尊崇，胥吏地位日益低下， 士大夫耻于与之为伍。整个社会对两者有完全不同的认知和期待：胥吏是自利性的，士大夫是公共的。
当然，每到王朝后期，士大夫群体趋于败坏，我们在士大夫身上分解出的有别于官僚之品质逐渐流失，更多地以自利逻辑行动。这样，士大夫就退化成了官僚，这就构成一个需要解决的严重政治问题。就此而言，现代学者把士大夫称为官僚，显然有悖于历史事实。借用亚里士多德分析政体时的用语，以自利逻辑行动的官僚是正统士大夫退化之后的“变态”。
尽管如此，士大夫养成机制与政教合一制度内置了自我重振、矫正、修复的政治机制。士人政府与秦的独断式官僚制不同之处在于既有行政，又有政治，同时还有意识形态。就事物的性质而言，意识形态仅涉及观念层面，其自主性是最强的；由于主体的同一性，士人的意识形态变化可以直接影响政治。因而历代政治的机制修复路径一般是：意识形态引导政治，政治推动行政。首先，士人群体中兴起思想、道德振兴运 动，或者发生在跨朝代之间，也经常发生在一个朝代之内；思想道德振兴运动振奋士大夫的精神，至少使一部分人恢复、重建士大夫品质；这些士大夫通过政治变革，推动官僚体系的更新。历史上的变法基本都循如此路径展开；朝代更替之际，还有“第二次立宪”或政制再造，其内在逻辑大体相同。这就是两千年来中国社会政治秩序超稳定的基本机理。
三、中国式领导性治理者之理论意涵
以上我们梳理出士大夫的独特品质，由此形成中国两千多年来国家形态的显著特征：治理主体在职能和组织上的一元统合。这一特征贯穿于今天，“干部”同样是一元统合的。这与欧洲同样贯穿古今的职能和组织二分，形成了鲜明对比。其原因则在各自的宗教。
亚欧大陆上的古典文明崩溃之后，普遍经历了政与教的分殊化演进：一方面形成了更大规模的政治体，如秦汉国家与罗马帝国；另一方面形成了高级宗教，约可划分为两类：此世宗教或伦理性宗教，出世宗教或救赎性宗教。中、西宗教分属两类，塑造了不同的政教结构。
基督教是救赎性宗教的典型，其专业神职人员制度化为教会，拥有广泛治理权，与世俗政府相对，在欧洲构造了二元治理结构。教会负责守护精神价值，世俗权力是无价值的，基于利益最大化逻辑行动，此即“世俗”一词的西方含义。两者支配关系有过变化：中世纪，罗马教会控制世俗王公；作为反弹，欧洲现代国家构建过程之关键环节是世俗权力摆脱教会控制。这样，包括官僚体系在内的现代国家是“世俗的”，因而依照理性经济人逻辑和工具理性建立和运转；教会则转为“社会”，由此形成国家与社会二分之格局；现代国家构建过程中，则一边兴起韦伯集中研究的官僚体系，另一边兴起民意性政治，形成政治与行政二分之格局。
历史塑造理论。兴起于西方的自由主义政治学阐明了国家价值中立、社会自由选择的规范性命题。西方政治与行政学科普遍强调国家内部政治、行政二分，强调政治的价值性与行政的中立性之别，政治家的信念伦理与官僚的责任伦理之别。然而二分之后，终究还要合一，否则国家运作无从一体化。常见思路是韦伯提出的政治领导行政，以民主制控制官僚制，由政治家引领官僚。但韦伯又悲观地注意到，面对高度专业化的官僚，民主选举的“业余的”政治家经常是无力的。这一困境引出另一种思路：去官僚化。自由主义、共和主义、保守主义思潮都有明显的反官僚制倾向；经济学自由主义渗入行政学领域，则有“新公共管理主义”，激烈批判“官僚化范式”，主张去官僚化，倡导“企业型政府”，以市场替代政治。然而，按照韦伯的说法，没有官僚制就没有现代国家。可见，肯定国家与社会的二分、行政与政治的二分，就很难找到合一的出路。
新公共行政理论则另辟蹊径，从理论上打破行政与政治的二分，打破行政学构筑的工具理性、技术理性牢笼，倡导价值理性。具体而言，倡导行政过程以增进社会公平为价值目标，积极致力于社会变革，也即采取政治行动。这就是倡导行政的政治化。
或许可以说，汉武帝时代的大变革就是一场新公共行政革命——当然，远远超出新公共行政理论家的想象，形成了融教化、政治、行政职能于一体的领导性治理者群体，其历史动力是中国独特的政教关系。
孔子之教延续了早期古典宗教的取向，为此世宗教或伦理性宗教。孔子不教人信神，而是教人修身成德、成为君子，在此世改善社会政治秩序。因此，士人是亲政治的，以入仕作为其行道的主要途径。在战国时代，战争压力迫使政府完全偏于效率导向，士人虽进入政府，却只是专业化文法吏。汉武帝时代以后，士人发育成熟为其应然状态即士大夫，以明确的价值，综合运用各种权力机制，包括教化、政治、行政，一体化地塑造和维护良好社会政治秩序。
治理主体的一元统合与多头分立，两者孰优孰劣? 韦伯等人所代表的近世西方理论的基本倾向是贬统而褒分，理由恐怕就是中国近世的衰退。但是，中国历史上长期保持政治统一、实现人口缓慢持续增长的事实，加上仍凭一元统合的治理主体实现文明复兴的当代事实，似已足以挑战上述看法，促使理论界认真对待治理主体一元统合的中国传统。
从以上对士大夫品质的历史分析可抽象出如下理论性命题：对国家治理者进行人文性道德、政治教育是必要的、可行的、可取的。
韦伯认为，政治家、官僚分别依循信念伦理、责任伦理行动，却未论及其如何具有信念与责任意识。事实上，整个西方学界几乎从未讨论过：民意代表如何具有信念伦理、价值理性? 人民选举，即可使之具有如此品质? 倒是美国联邦党人在制定联邦宪法时十分担心人民选举产生的民意代表之腐败倾向，因此设计参议院、总统，设立司法审查权，对其加以制衡。新公共 行政理论在这方面有所推进，主张导入价值，却未讨论如何导入。
士大夫身份的构建因素是教育，包括行政的专业技能教育，但首先是“君子”教育，“明明德、亲民、止于至善”的教育。接受过这一教育者，可以在一定程度上从“小人”进至“君子”。教育使得霍布斯式自然人成为具有一定程度的信念伦理、价值理性、公共精神的“政治人”，有助于抑制掌握权力者的自利性。
其实，教育可在一定程度上养成道德，不论是私人道德还是公共道德，这是一个常识；古希腊哲人对此多有讨论，《理想国》主题就是教育城邦守卫者。现代西方政治学、行政学主流理论则在经历了中世纪基督教支配、早期现代宗教大冲突之后，回避了这个至关重要的议题，高扬政教分离、国家价值中立观念。
孔子之教非常独特，本身就是人文道德教育。黑格尔等人曾讥讽这一点，但这在政治上是一个极大的优势。独特的士大夫养成机制揭示了普遍而可行的政治人养成机制：实施系统的人文道德教育。其实，卢梭倡导理性的“公民宗教”，美国学者贝拉等人剥离基督教中的神灵崇拜因素、取其道德伦理内容以构建“公民宗教”，皆为这个方向上的努力。
为此，首先要从理论上肯定，国家治理者需接受教化。西方现代政治思想普遍假设自然状态中的理性经济人可以直接跃入文明政治社会，完全依靠法律、制度展开互动，即可形成秩序；仅凭民意或程序即可发现、树立合格的政治家或官僚。显然，这些治国者仍是霍布斯式自然人，于是，政治、行政过程交给了自然人的自利逻辑。士大夫以“天下为公，选贤与能”的原则造就，为此首先接受教化，既有专业能力又有道德意识，这是其成为国家领导—治理者的基本资格条件。抽象成一般命题即是：潜在的国家治理者，不论其为民选的政治家或官僚，均需首先接受道德、政治教育。
事实上，这一教育程序本身就可以塑造其价值担当者的自我期待；国家治理成为一个价值共同体，“朋友切切、偲偲”，在道德上相互期待、砥砺；同时，民众也可以高道德标准要求官员，构成舆论压力。
若肯定国家权力行使者需要接受教育，据此对其施以人文性道德政治教育，那其在行动中必定统合价值理性与工具理性、信念伦理与责任伦理，也就可以实现政治与行政的合一、教与政的合一。
四、结语：认真对待士大夫—干部传统
由春秋末期至西汉中期的400多年间，中国走过了曲折复杂的政治“试错”历程：
第一阶段，战国前、中期的战争刺激各国进行制度创新竞争，制度和官员形态是多样的。
第二阶段，多元竞争逐渐收敛为秦的直接统治体制与效率导向的文法吏，最终定型为大一统的皇权官僚郡县制国家。这个政制框架是现代的、善的、可行的，但其中的权力行使者——文法吏，则有显著缺陷，不足以塑造和维护良好秩序。
第三阶段，汉朝建立后，黄老之治进行了一 定程度的去官僚化尝试。这种政策调整带来了经济社会繁荣，但面对随之出现的问题、危机，政府束手无策。
第四阶段，西汉中期进行了另一方向的尝试，把儒家士人导入国家体制中。由此造就士大夫群体和士人政府，保留了秦制架构，但赋予其以历史文化正当性，更换了其权力主体，为之内置了调整、振作的机制，故得以维持两千年不坠。
20 世纪初，士大夫群体与传统政教体系同时崩解。但很快，在列宁式政党中发展出“干部”，尤其是中国共产党干部在延安整风之后，其品质传承了士大夫的构成要求与逻辑，而有更强的组织、纪律性，从而呈现为现代版的一元统合型国家领导—治理者。
可见，由一元统合的领导性治理者综合运用各种机制管理国家、社会，这是中国最为重要的政治传统之一。从历史宏观比较视野看，这个群体是极为独特的，在世界上大多数文明和国家，均广泛、长期存在治理主体二元分立的格局，与中国的一元统合形成鲜明对比。
从学术上说，这个群体具有重大的类型学意义，因而中国政治学和行政学中应当建立士大夫—干部研究分支，对古今领导性治理者的养成机制、行动逻辑及其所塑造的秩序之特征等议题进行深入细致的研究。囿于官僚制定性，目前学界主要从行政学、组织学角度对这个政治主体进行研究；但士大夫是领导性治理者，统合教化、政治、行政等多职能为一体，相应的研究也应综合多个学科，首先是儒家的思想、学术史研究，它塑造了每个时代士大夫的思想观念；其次是政治和社会制度史研究，因为制度主要出自士大夫的创造；当然还有相应时代各领域的制度、政策的创新与变革。总之，这是一个以行动者为中心、贯通思想与制度的广阔研究领域。
如此研究或可发展以出“治人”为中心的、历史的、演进的理论体系，有助于矫正盛行于西方的制度主义进路之缺失。这可能是构建中国特色政治与行政理论体系的一个重要方向，当然也有普遍意义。
原载于：《江苏行政学院学报》，2021年第2期，第74-82页
作者简介：姚中秋，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师，历史政治学研究中心主任
本期编辑：高新水