上海城市更新详解（类型+案例+盈利+政策+风险）
2020-07-18
以下文章来源于邦信阳中建中汇 ，作者陈鸣飞 吴亮
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城市更新，是指由符合规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有基础设施亟需完善、环境恶劣或现有土地用途、建筑物使用功能明显不符合社会经济发展要求等情形之一的区域，根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。
按城市更新改造的对象划分，企业参与城市更新的项目主要包括如下三类：
1.老旧工业区改造
（1）“工改工”类城市更新，即按照政府要求将现有土地性质为普通工业用地（M1）改变为新型产业用地（M0），因此，工改工又称为“工改M0”，将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园，开发产品包括新型产业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。例如，三星工业区位于深圳市福田区华富街道，彩田路与彩田工业区1号路的交会处东南面，北接长城开发彩田工业园，南临深业上城，紧邻深圳福田CBD和华强北，地块的商业价值明显。2016年万科在激烈竞争下拿下该工改项目，根据深圳市城市更新政策，“工改工”项目除了70%产业用房，开发商可获准建设30%的配套设施，包括配套公寓、商业等。在此规定下，万科能较高发挥其在房地产开发上的优势，提高项目的利润率。2019年7月三星工业区城市更新方案公示，拟拆除重建面积为129996平方米，拟开发建设用地面积为84480.6平方米，该“工改工”项目完成后，将对该片区产业优化升级产生巨大促进作用，成为高新技术产业的聚集区，促进区域经济的发展。
（2）“工改商办”类城市更新，即将城市旧工业厂区改造为商业办公空间模式，强调服务于所处片区的居民，为他们提供商业、娱乐、休闲等生活方式，为片区经济注入活力。例如，上海万科位于城市核心区域的首个城市更新项目——“上生·新所”的建设分为两期，围绕“尊重历史、传承城市脉络、新老建筑对话、多样共享共生”的主题进行打造，旨在将其塑造为一个传承历史、激发创新的新地标。目前，“上生·新所”项目的建筑组成包括3处历史建筑、11栋围绕新中国成长史的工业改造建筑和4幢风格鲜明的当代建筑。另外，入驻“上生·新所”的商铺众多，包括裸心社、稻城书店、PIRATA、相扑猫、The ER中餐馆、Brew bear、POPOLO、MissSth等多家品牌，出租率高达近90%。万科“上生·新所”的改造充分实现了存量资产的越能升级，实现了工业区的良性更新，以多元化的形式丰富了城市大众的生活。
（3）“工改文创”类城市更新，即指利用城市内的工业遗存打造新型文创园区。例如，“8号桥”项目位于上海市黄浦区建国中路8-10号，前身为上海汽车制动厂15000平方米旧厂房，在市经贸委和原卢湾区政府的支持下，香港时尚生活策划咨询有限公司在2003年通过公开招标获得20年的承包经营权，负责具体开发定位、规划论证、整体包装策划、改建招商和管理工作。通过改建，8号桥成为上海市有名的“上海创意产业集聚区”，入驻企业多为设计公司、影视制作公司、画廊等
2.历史文化街区改造
即在历史建筑基础上，融入更多文化创意以及对建筑保护的新理解，根据不同的建筑风格量身定制其未来的用途，在最大限度保留和延续它们的历史、文化价值的基础上，充分发挥其经济、社会价值。例如，“外滩源”位于黄浦江和苏州河的交汇处，属于外滩历史文化风貌保护区范围，上海新黄浦（集团）有限责任公司担任总体开发商，投资开发圆明园路以东地块，包括修缮原英国领事馆及领事官邸、新天安堂及教会公寓、划船俱乐部、益丰大楼等6幢历史保护保留建筑，新建公共绿地、地下空间、亲水平台等。上海洛克菲勒集团外滩源综合开发公司开发黄浦区174号街坊，包括修缮光陆大楼、真光大楼、广学大楼、兰心大楼、女青年会大楼、安培大楼、亚洲文会大楼、中实大楼、圆明园公寓、协进大楼10幢上海市优秀历史建筑，新建5幢建筑。上海外滩半岛酒店有限公司投资建造并经营上海半岛酒店。开发商进行历史建筑修缮所获得的红利，一是有条件的新建，获得新建建筑的所有权，二是对于保护建筑内的居民进行了异地安置，取得了保护建筑的使用权和经营权。
3. 城中村改造
城中村由于缺乏统一的规划和管理，存在建筑违章、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外等问题，城中村改造是解决这些问题的有效途径。例如富力集团主导的广州猎德旧村改造项目，按照改造总体方针，富力集团将整个猎德村划分为东西两大片区，其中西片11万多平方米的土地拆除后作商业用途，东片拆迁后主要用于安置村民，另在猎德村南边保留一块土地用来建设一间酒店，作为集体经济发展的支撑项目。同时，在改造中，富力集团也注重传统祠堂、牌坊等建筑的保存，为村民提供文化和精神的寄托。改造后的猎德村学校、幼儿园、医院、菜市场、文化广场等基础配套设施一应俱全，原址安置的居民生活质量大大提高。另外，富力集团围绕猎德村打造了江景写字楼天盈广场、时尚购物中心天汇广场等商业中心，多元商业形态已经成为广州城市进步发展的名片。猎德村改造是广州城中村改造引入房地产企业的首次尝试，开创了政府主导、市场参与的改造模式以及“拆一补一”的拆迁安置方式，为后来的城中村改造项目提供了很大的借鉴意义。
在“减量建设”与“产业升级”并存时代，城市更新对现有建筑的升级改造与创新利用，成为下一轮城市发展的新增长点，成为企业转型升级持续性发展的主要动因。对于房地产企业来说，随着城市空间不断扩张，城市核心区域几乎很难再有新增土地供应，再加上土地竞拍成本越来越高，城市更新项目给予了房地产企业以更低成本进入城市核心区域的机会；同时，随着城市转型升级，城市更新已拥有万亿级别市场，参与城市更新项目成为房地产企业持续保值增值的有效手段。具体而言，企业参与城市更新的盈利方式大致包括如下几种：
1. 通过提高容积率，在不违反规划的前提下增加可售面积；
2. 通过引入货币赔偿等方式降低拆赔比，增加可售面积；
3. 修改规划土地性质，增加快速变现物业的比例，增加商住用地面积；
4.获取政府补贴或者改造完成后由政府采购；
5.通过改造取得长期经营权，收取租金以盈利；
6.通过改造获得新增建筑规划指标，进行商品房开发销售以盈利。
城市更新经过了十多年的探索，政府部门不仅设置了专门性监管机构，而且出台了相关的专项法规与政策文件，实施城市更新的分类管理。各地政府还存在着突破性的创新举措，如在运作实施上广州强调政府对土地的收储，深圳有更为开放的多主体更新项目申报机制，上海则主要依托政府试点开展城市更新工作。总体来看，城市更新涵盖征收补偿、城市规划、土地利用、企业股权变更、投融资、税收优惠等方方面面，政策法规体系的涉及链条较长，内容丰富多元。具体而言，包括如下几方面的内容：
1. 国家基本法律
《物权法》《建筑法》《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》《招标投标法》《行政许可法》《村民委员会组织法》等。
2. 行政法规与部门规章
《土地储备管理办法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《不动产登记暂行条例》《土地利用总体规划管理办法》《城市房屋拆迁管理条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》《国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发气候适应型城市建设试点工作的通知》等。
3. 上海市城市更新的综合性规定
《上海市城市更新实施办法》《上海市城市更新规划土地实施细则》《上海市建筑市场管理条例》《上海市关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》《上海市关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法》。
4. 涉及旧住房修缮、城中村改造的规定
《上海市政府关于在本市开展政府购买旧区改造服务试点的意见》《上海市关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》《上海市住建委关于“十三五”期间进一步加强本市旧住房修缮改造切实改善市民群众居住条件的通知》《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》《上海市旧住房拆除重建项目实施办法（试行）》《上海市旧住房改造管理办法》《上海市政府关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业与生活保障管理办法》。
5. 涉及优秀历史建筑的规定
《上海市关于深化城市有机更新促进风貌保护工作的若干意见》《上海市历史风貌保护及城市更新专项资金管理办法》《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》《优秀历史建筑保护修缮技术规程》。
6. 涉及城市更新审批流程的规定
《上海市城市更新规划管理操作规定》《上海市城市更新区域评估报告成果规范》《上海市关于推进拆除工程项目招投标工作的若干意见（试行）》。
7. 涉及产业用地及工业用地的规定
《上海市政府关于盘活本市存量工业用地的实施办法》《上海市政府关于加强本市经营性土地出让管理的若干规定》《上海市规划与国土资源管理局、上海市发改委、上海市财政局、上海市经信委关于本市推进198区域减量化的指导意见》《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》。
8. 涉及集体资产的特殊规定
《上海市政府关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理规定》《上海市住建委关于做好绿色生态城区试点、示范区域推进和梳理储备工作的通知》。
9. 上海各区县城市更新的规范性文件
《黄浦区政府投资基金管理办法》《黄浦区持续推进老旧住房城市更新工作指导意见》《奉贤区政府关于规范存量建设用地二次开发，促进土地节约集约利用的实施意见(试行) 》。
1. 政府审批的政策风险
旧住宅区的城市更新应当由业主开放还是政府主导？这种主导性质和程度究竟怎样？从政策法规的实践来看，包括在房屋危害标准的使用与危害级别认定、更新单元批准、申请主体确认、实施主体确认、容积率确定等城市更新的全过程都由政府主导，城市更新的全过程都离不开政府的审批许可。因此，企业从事旧住宅区的城市更新，除非由政府牵头组织实施，自行征集意愿风险巨大，基本上都是死路一条。
另外，核查规划的风险是政府审批政策风险的重要内容。核查规划阶段首先面对的风险为对单元规划的异议，项目规划完成后的公示阶段很多情况下会出现异议，从而影响到审批进程。单元规划也联系到各种技术指标与方案项目的各种审批流程时间，通过的时间越早，就越能够给业主带来更多的利益，但是公示阶段越多越会增大审批通过的难度，造成项目风险，规划阶段的风险最终会反映到政府审批的风险之中，当更新地块法定内容时的调整细化，单元规划的相关要求也要在法定内容框架之内进行拟定，一旦其中存在疑点，就会面临着大量的审批手续。但开发商在利润的驱使之下经常会试图改变法定的强制性内容，这在所有的城市更新项目之中都有存在，项目审批难度就会大大加深。
2. 无法形成单一主体的法律风险
城市更新实践中，项目申请主体能否经过拆迁补偿谈判，将多个利益主体归结为单一主体，是城市更新项目能否最终实施的重中之重。开发商在和多个利益主体谈判中，最终不能形成单一主体的原因很多，如被拆迁人不满意补偿标准、被拆迁人蓄意当钉子户、相关主体串通恶意阻止投资人成为单一主体等，但不论何种原因，当前政策未有变动的情形下，能否成为单一主体，都应当引起投资人高度关注，即介入项目时，首先就要对合作方的合作诚意、拆迁谈判对手的数量和难度、项目单元对外过往合作历史等进行充分调查了解，这通常也是律师尽调的关键内容之一。
3. 原权利人不遵守合同的风险
城市更新项目一般耗时较长。由于房地产市场行情的变化，当事人心理预期的不同及其他因素，原权利人一方提出中止或解除合同的情形经常发生，以至于投资人签订合同后往往经常担心，生怕他人撬走自己的项目，也经常出现投资人被要求抬价加码，签各类补充协议的情形。
4. 购置无证房产盲目进行更新改造的风险
合法用地占比是更新项目的基础。由于当前土地市场的火爆，不少企业不顾门槛，不计代价，不问合法非法投资收购各类土地资产，其中就可能会包括这类没有权证、权属不清的用地，及其他非法用地。如果企业以股权交易为载体购置的土地不具有合法权证，不被批准立项在所难免。另外，开发商为减轻城市更新拆迁谈判的阻力，抑制拆迁成本，往往对拟更新目标区域的房产先入为主，派人或自行收购部分居民、农民自有房屋、小产权房或其他非流通房产。如果土地最终未获得城市更新立项，土地的集体所有性质未获变更，则此类土地及房屋买卖有可能面临较大的违法风险。
5. 隐藏债务未充分批露的法律风险
城市更新项目中，不少投资商均是通过受让股权的方式控股或参股城市更新项目，这种参与方式的优势在于周期短、项目现成、审批风险小，但其最大隐患之一就在于，对项目公司历史债务无法真实了解，转让方如恶意隐瞒，因历史债务发生纠纷的几率较大。因而，所有投资人均应重视穷尽一切方法调查项目公司的历史债务。
6. 项目土地、房屋或周边环境存在隐藏瑕疵的风险
与拆除式重建不同，城市更新项目对于老建筑不是拆除，而是改造。这就要求在项目论证时除了应对建筑的权利状态进行调查，还要对建筑的物理状态进行了解。譬如，土地的上方存在高压线，而高压线无处可迁，就会对改造方案造成较大的影响。又如，改造项目存在占用河道的建筑，在前期尽调中如未发现，则在改造时将面临被拆除的风险。
7. 拆迁困局造成的法律风险
在进行拆迁谈判协商时，拆迁困境造成的法律风险层出不穷。具体包括：房屋权利人死亡问题；借名购房问题；转让瑕疵问题；房改房问题；无主房及非法侵占类法律问题；已签约业主转让问题；拆迁协议问题等。例如拆迁协议中的被搬迁人身份确认问题，在很多法律实践之中申报人并没有拥有明确的房屋产权，在明晰产权关系以及补偿条款还有日后新分配房屋的产权登记方面都会带来一系列的法律纠纷，甚至会影响整个更新项目的进程。又如钉子户问题，实践中总是最后百分之三的产权人需要一年到三年的长期谈判。在面对所有城市更新项目的各种钉子户、钉子单位机构等问题时妥协是对其它已经签署协议的履行人不公平，会引起更大的法律纠纷；长期不能取得谈判进度也会使得城市更新项目无法进行，最终被政府收回城建计划。最为现实的情况是，当少数产权人最终取得了胜利，开发商无法进行项目，最终宣告项目流产几乎无可避免，前期所有投资的人力物力就等同浪费，反而还需要对产权人进行赔偿。
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