应急基本法构建研究

2020年初突如其来的新冠肺炎疫情给我们国家的治理体系和治理能力现代化带来了一次重大挑战，而在这其中最为重要的一项内容非应急管理能力莫属。在此之前，这样重大的突发事件已经鲜有出现在人们安全稳定生活之下，日常提及的话题之中。自新中国成立以来，我们在应对自然灾害、生产事故、公共卫生等各领域的重大突发事件都有着许多成功的经验。不论面对唐山大地震、汶川大地震，或是特大洪水、“非典”，我们都充分发挥自身优势，彰显中国特色，取得一次又一次应急管理的重大胜利。我国应急管理能力逐渐加强，应急管理体系也不断完善。

尽管如此，但是在此次新冠肺炎疫情的实际应用之中，在国家治理体系和治理能力现代化的目标之下。我们的应急管理能力仍然暴露出一些不足之处，体现出一些不适应，可以调整加强的方面。要贯彻落实“两坚持”“三转变”，朝着现代化的方向持续发展。

目前我国处理突发事件的基础性法律是《突发事件应对法》，然而遗憾的是，该法自公布实施后适用的程度并不如预期，在公共卫生、工业事故、自然灾害和社会安全等各领域中都难以发挥其规范作用。这直接影响到了应急法律对于突发事件处理和国家应急能力强弱。要构建现代化的应急管理体系，应急基本法的构建尤为重要，也必不可少。因此本文旨在从领域法学视角下对应急管理体系和能力现代化发展中构建合理有效的应急基本法进行研究，提出建议，弥补现有的不足。

本文采取的研究方法主要包括文献研究法、实证研究法以及比较研究法。

第一，文献研究法。文献对于论文的写作可以说是十分重要的工具，本人通过对中国知网、维普等大型数据库进行了文献的搜集、整理，并在详细阅读后了解了我国应急管理的发展与建设、国外应急管理体系的相关经验，以及现实情况下不适应的情况和相关领域的迫切需要。在此基础上拟定了论文的结构，确定了目标。

第二，实证研究法。应急法律的构建是为了在面对突发事件时可以准确适用，满足实践中具体的需求。应急基本法是应急法律体系的基础，也会是应急管理能力现代化的重要保障。因此将各领域实践中发生的问题相结合，对相关案例进行研究，准确发现问题，才能提出有建设性的建议，为应急基本法的构建尽一份力。

第三，比较研究法。英美发达国家对于应急管理体系的构建更为成熟，在实践中获得的经验更加丰富，通过对先进经验的借鉴，在结合我国具体的国情，才能构建具有中国特色的应急基本法，实现应急管理体系和能力现代化的目标。

应急基本法不仅是应急管理体系和能力的基础，更是国家治理体系和治理能力现代化的有力保障。对于突发事件，应急基本法将事前的防范到具体的防治都规范化，在实际面对的时候才能够做到有条不紊，高效准确，使得资源的使用合理有效。让我们的应急管理真正深入贯彻落实“两坚持”“三转变”，朝着现代化的方向持续发展。

本文旨在研究当前国家治理体系和治理能力现代化目标下，现实情况需要之下存在的困境。从领域法学的视角构建应急基本法提出思路和建议，具有如下意义：

首先，构建应急基本法，其作用不仅仅在于进行应急体制和应急制度的整合和统一，更在于其统一的主要目的是服从于整体法律秩序的转换和新法律秩序的实行，不单是为了提高应急的效率。所谓整体法律秩序的转换和新秩序的实行，是指应对危机成为整个社会生活的主题或者中心任务，需要建立应急为中心的新法律秩序以替代正常的社会秩序。一旦应急成为全社会生活主题，整个法律秩序就必须更新，政府把应急作为第一职能，社会成员把服从政府应急管理作为第一法律义务，工作秩序和社会生活秩序因此都改变了。

其次，应急基本法的必要不但存在于应急法律体系的结构性需要，更重要的是为秩序状态的转换和新秩序的运行提供规则。采取应急措施的重要后果，就是使常态法律的实施暂时停止或者中止。进入非常态和实行新秩序的代价，不仅是生产生活的停顿和损失，而且是公民权利和政府民主决策的减少和中止。正是因为如此，非常状态只能是一个暂时状态，必须由强有力的法律制度加以约束。

应急法律的建设是一个重复地吃亏后积累经验的过程，突发事件的具体模样永远难以预料，但是当有了一个应急基本法作为支持，一次又一次积累经验，逐步构建起应急法律体系，对于防范能力和安全性有着极为重要的作用。当下我们面对的是一个重要的历史时间点，通过构建应急基本法来积极推进我国应急管理体系和能力的现代化进程在此时可谓是机不可失。

一、应急基本法概述

（一）应急法律的概念

应急法律是在面对突发的、急迫的、日常生活与发展中难以预估的一系列紧急事件时用来调整、应对的法律规范。其目的旨在使其造成的破坏、产生的危害及，带来的社会影响尽可能减少，让受影响的区域或整个地区尽快恢复正常的生产生活。随着现代社会的不断发展，紧急事件所涵盖的范围也在不断扩大，从以往认知的自然灾害、突发性的传染性疾病到重大社会时间、经济危机，都有可能成为应急法律所需要面对调整的对象。因此建立一套行之有效的全方位、多层级的应急法律体系变得十分重要，首先应该着眼于应急基本法的立法。

（二）我国的应急法律体系

1.我国应急法律体系现状

在我国，法律调整的紧急事件有五类：战争、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在这五个大类中，战争由于其本身的特殊性与其它四类不同，其它四类可以被统称为“突发事件”。我国《突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”对突发事件做出了界定。用以应对这些突发事件的除了《突发事件应对法》之外，还包括《传染病防治法》、《防洪法》、《安全生产法》等一系列法律法规。

此外，我国的应急法律也和民法、刑法、行政法这些部门法有着密切联系。在突发事件出现时，其对于地区、整个社会所带来的影响并不仅仅只是某一方面，往往范围十分宽广。部门法所调整的法律关系也必须得根据实际情况作出调整。比如民法中的很多规定都会考虑到不可抗力的情况下可能会发生的改变，其他的部门法亦是如此。通过一系列相关应急法律与各部门法的协同，我国应对突发事件从前期预防到事件发生时的响应再到后期的修复都有相应的规定，这其中最有特点的一个组成部分是我国在2003年“非典”中总结的经验，并在这之后长期用于应对突发事件预防的应急预案。针对突发事件而言，预防不仅仅是基础，也是决定之后减少损失、修复影响能否快速且获得良好的效果的前提。当下我国的应急法律体系就是以这样一个覆盖全过程的安排，作为随时应对突发事件的基础，并且每当全过程循环之后对于下一次突发事件的预防总结更加丰富的经验。

2.我国应急法律体系的缺陷与不足

2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情不仅打破了人们平稳的生活，冲击了社会的各行各业，更是对于我们国家的治理体系和治理能力现代化发展目标发起的一次强烈挑战。在此之前，如此重大的突发事件距离我们的生活越来越远，疫情让应急法律建设优先级提高、重回人们的视野范围内。新中国成立以来，我们经历过唐山大地震、汶川大地震、“非典”疫情等一系列重大突发事件和自然灾害、生产事故、公共卫生领域的多种突发事件。《突发事件应对法》中按照社会危害程度把它们分成了特别重大、重大、较大和一般四级。我们动员快、资源集中，齐心协力的特点不仅取得了一次又一次应急管理的重大胜利，同时充分展现了中国特色。

尽管如此，但是在此次新冠肺炎疫情的实际应用之中，我们的应急管理能力仍然暴露出一些不足之处。在疫情发生初期，首先进行应急处置运用的是《传染病防治法》，而由于《突发事件应对法》只是对于突发事件做了分级，并没有对各级具体负责的相关政府部门进行划分，这就导致地方政府的响应不够及时，都要由国家卫健委来进行应急处置。在防疫过程中，采取的多重隔离方式事实上属于限制人身自由的行为，而现有的应急类法律法规是不具有设定这一类行为的权利的。

在国家治理体系和治理能力现代化的目标之下。我们的应急管理能力体现出了一些不适应。首先，我国目前的应急相关法律虽然数量很多，但是整体较为分散，但是缺乏一部涵盖方方面面，对于每一大类突发事件应对进行原则性指导和发展方向规划的应急基本法；其次，随着时代发展，对于突发事件的应对，一些规定以及难以再加以适用，这就导致了具体的制度在当下显得不够完善；最后，以往的应急方面立法常常是一件一类一次立法，这样所造成的局面是应急法律体系构建不够全面。同时分散的情况导致各部门之间存在着一些现实的冲突，也难以同社会的发展相协调，容易体现出滞后性。

往后的社会发展会更加日新月异，突发事件本就难以预测，我们无法知晓下一场风暴何时来临，来得多么剧烈，因此调整应急法律中不适应时代发展的部分、加强适用程度不强的规定至关重要。我们的应急管理要贯彻落实“两坚持”“三转变”，要构建现代化的应急法律体系建设，从整体上加强国家应急能力，充分切合国家治理体系和治理能力现代化的发展目标。

（三） 应急基本法的提出

随着一次次突发事件的发生，一次次齐心协力，团结一心的成功应对，应急法律体系也在逐渐的发展，此次新冠肺炎疫情所带来的影响之大，波及全球的巨大范围，让我们更加意识到了应急基本法的重要性和必要性。为了适应国家治理体系与治理能力现代化的发展目标，为了与新时代更加快速的社会发展相同步，满足构建社会主义和谐社会的需要，特别是为了面对未来可能发生的谁都无法预测的更重大突发事件，让我们能够更加从容，准确、高效的处理解决，结合一次又一次成功应对突发事件的成功经验和此次疫情挑战中的不足之处，制定一部作为应急法律体系基础的应急基本法是目前最为重要的任务，应当受到社会各界的广泛关注。

应急基本法是应急法律体系建设的基础，更是一项系统的工程，其将会在整个应急管理领域具有指导作用，更是我国应急法律体系的主体，主导着应急管理具体分类中几大类的基本法，决定了应急法律的根本，体现了我们具有中国特色的应急管理制度。应急基本法是应对突发事件的原则性、根本性问题的规定，也是对具体重大问题和一些综合程度较高的问题作出的共同规定，协调、指导各个应急领域单独法律法规。在整个国家应急法律体系中有着最强的法律效力，以及占据着最高的法律地位。

虽然以往分散的立法让我国的应急法律发展不够全面，与时代的发展契合度逐渐下降，但是一次又一次成功的应对突发事件和数量足够多的单行立法让我们积累了丰富的经验，也彰显了我们的中国特色。在此基础上，借鉴国外应急基本法的立法经验与思路也非常重要，我们优秀的经验与社会制度的特点和优势与之结合。在国家治理体系和治理能力现代化发展的要求下，从建立现代化的应急法律体系目标出发，全方位多层次多角度地研究制定具有中国特色的应急基本法，为针对各类突发事件的应急法律提供指导及良好示例，最终达到建立一个系统稳定的应急法律规范体系，为国家提供强大的应急能力，对人们的幸福生活提供保护，为未来社会的发展提供保障，对突发事件的应对更上一层楼，争取能够平稳精准地应对每一个突发事件。

（四） 应急基本法与宪法的关系

《宪法》是我国的根本大法，其效力等级高于任何的法律法规，更是制定一切法律法规的依据。应急基本法的构建也不例外的必须要遵循宪法的规定。由于突发事件所带来的影响往往不是单一的，重大突发事件对于一整个区域、地区，社会中的大量行业，人们生产生活的方方面面都会产生极大的影响，除了着眼于事件本身的预防、应对及修复之外，不可避免的也会涉及到人们的生命健康、财产利益以及政府对于行政权的行使。然而这之中的许多方面都是宪法规定的内容，不能简单的在应急基本法中进行随意的规定。否则极有可能造成我国法律体系出现效力等级发生混乱的严重后果。因此，涉及到这一方面的相关内容，应急基本法的界限应该明确，首先是在宪法统领之下，不能违背《宪法》。作为我国应急法律体系的基础，不仅应该将《宪法》中与应急管理有关的规定贯彻和体现出来，还应当将原则性规定加以补充、统一和规范，将来对于整个应急法律体系产生指导作用。

（五） 应急基本法与突发事件应对法的关系

目前我国的应急法律中具有基本法地位的是以没有出台的《紧急状态法》作为基础的《突发事件应对法》。这部法律在2003年“非典”事件之后为满足整个社会发展的迫切需要与社会各界极高的期望下诞生了。《突发事件应对法》的核心是一部应急管理法律，至今都是我国在面对突发事件时需求最大的一部法律。但是除此之外我们还有着一系列的单项应急法律规范，使用《突发事件应对法》的前提是没有任何一部单独的法律法规可以准确适用。或是没有任何单项法律规定可以有效使用。这就导致了该法自公布实施后适用的程度并不如预期，在公共卫生、工业事故、自然灾害和社会安全等各领域中都难以发挥其规范作用。同时由于单项立法的分散与数量特别多，这部法律并没有起到一个统领的作用，其指导作用也十分有限。其中原则性规定很难全方位多层次地涵盖到应急管理的方方面面。这直接影响到了应急法律对于突发事件处理和国家应急能力强弱。要构建现代化的应急管理体系，必须要有一部真正的应急基本法，而不是这样一个具有基本法意义的法律规范，应急基本法的构建尤为重要，也必不可少。

在处理应急基本法与突发事件应对法的关系上，我们应当充分考虑当时立法所产生的经验与当下社会的需求，以及要思考如何能够切合时代与社会的快速发展，面对未来。积极地做到取长补短，将其中已经能够充分解决的基本问题和一些有着丰富处理方法的重大问题充分利用，对于不能切合时代进步，当下已经难以适用的部分进行补充修改，对于始终缺乏的部分进行重点关注，研究出一个应急法律体系中真正能够发挥作用，统领全局的应急基本法。

二、制定应急基本法的必要性

当前我国的应急管理是以《突发事件应对法》作为基础，加上如《传染病防治法》《防洪法》等一系列针对具体突发事件的单项立法相结合，对突发事件进行预防、应对和处理。这一系列的法律法规让我们成功战胜了一次次的突发事件，取得了重大成果。但是由于这种立法形式总体看来还是太过于松散，也并没有形成一个系统的体系，更缺乏一个具有统领和指导意义的基本法，导致《突发事件应对法》中基本原则和基本制度难以适用，在实际应对突发事件时有关部门协调性不够高，反应不够迅速，一些至关重要的规定和应急管理方法难以投入使用，在尤其紧急的情况下甚至法律位阶都有些模糊化。因此，制定一部应急基本法，让它成为应急法律体系中的“母法”，协调指导各单项立法，平衡明确应急法律在整个社会主义法律体系中的部分及其重要作用，不仅仅可以让我们对于未来可能发生的突发事件有着更好的预防、防控，解决现实存在的一些问题，更有助于推动整个应急法律体系的建设，而且对于我们实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，不断发展前进，都非常必要。

（一）制定应急基本法的现实要求

从整个法律体系上看，宪法作为我国的根本大法，并没有专门针对应急管理的相关规定，而现有的《突发事件应对法》并不能处在宪法与各单项立法中起到良好的协调作用。而宪法中对于公民生命、财产等在突发事件应对是可能会涉及到的部分，《突发事件应对法》也没有很好的原则去体现宪法的相关规定。此外，《突发事件应对法》的定位也越来越模糊，这导致了应急管理的相关法律并没有融入到整个法律体系中去。而在应对突发事件时，其它的部门法如民法、刑法、行政法等都不可避免地要参与其中，应急法律没有很好的融入整个法律体系中就产生了这些部门法该如何与应急管理相关法律进行协调的重要问题，这都需要设立一部应急基本法来进行相关规定。

从应急法律体系上看，当前我国应急管理的相关法律多为从某个具体突发事件出发，针对一类事件进行一部立法。虽然长时间的这种立法的方式确实让我们具有了相当数目的应急管理法律和充分的经验，但是这些互相之间不相联系，法律层次之间高低不清楚的单项立法显得十分分散，有一些具有普遍性的问题被规定多次，具有关联性的问题难以共同解决，不单是在实际解决问题，应对突发事件的时候协调不佳，难以共同发力，更导致整个应急法律体系都不够清楚，这是十分不利于应对突发事件需要的快速响应，各部门共同协作的。这就需要一部应急基本法将具有普遍性的问题进行规定，明确法律法规的层级，具体的负责对象与预防、防控的明确程序，统领整个应急法律体系。

从应对突发事件的实践中看，我国在经历过大大小小的许多突发事件之后，现在有着非常丰富的经验，也有着极富中国特色的应急预案，加上当下疫情尚未结束，防疫仍然在全方位地进行中，不论是此次疫情将应急法律建设的优先级再次推向面前，还是新时代背景下社会发展的切实需要，现代化的应急管理都绝对是必不可少的要求。在这个时候建立和完善我们具有中国特色的应急法律体系，让其成为中国特色社会主义法律体系的一部分，为国家富强、社会发展、人民幸福提供充分保障是一个最好的时刻，而完善应急法律体系的前提，先要设立一部应急基本法。

（二）制定应急基本法的根本目的

随着数字化时代的逐渐到来，科技的飞速发展加速了社会发展的进程，未来会发生什么我们无法预测，突发事件的发生和时代的巨轮一定会一往无前一样不可避免，因此我们的预防、应对突发事件能力也必须要提高，这个需求也不可能消失。尽管我们现在有应急预案制度，有大量的应急管理单行法律规范，但是始终依靠这种一次次立法，一次次总结经验总是难以在突发事件发生的第一时间找到行之有效的解决方法。更重要的是，应急预案是一项紧急行政权行使的方式，除了较为灵活的设置外，其在法律上是有相当大的受限范围的，能够涉及到的对于权利义务的明确规范很有限，行为所产生的法律后果也比较模糊，更多的是为了当下迅速止损、一次性解决当前问题。不能替代应急基本法的重要作用。

应急基本法的作用和目的，一方面在于将整个的应急管理方式与应急法律体系进行密切地结合，只有二者具有紧密的关联性才能保证应急法律的有效执行和准确适用。同时对于一些具有普遍性的问题，在应急基本法中进行明确规定，到了各单项法律中就可以明确其意义，准确的适用了。对于具有关联性的问题，明确针对各类事件单行法律的层级高低，顺序先后，这样才有利于分工明确、通力合作。另外一方面，除了是作为应急法律体系的基础以及整个应急管理相关法律法规融入我国整个法律体系中去，更重要的是其建立了一套具体完善的新的社会规则。应急类法律比较特殊，因为当突发事件发生的时候，一片区域或者一整个地区乃至整个国家都可能身处其中，社会生活的方方面面都会发生改变，社会的生产、每个人的生活都不同程度的受到影响。此外，预防、防控也是每个人的义务，只有整个社会各行各业，每个人从自己出发团结一心，才能真正解决面对的问题，战胜未知的突发事件。然而在这种情况下，需要作出改变的当然也包括日常生活的习惯，各类意识、认知。应急基本法所创建的是在突发事件发生时，整个社会所必须遵守的新的规则，人们不能按照往常的认知去固执己见，必须在新的规则当中享受权利履行义务，而这些权利义务都应该由应急基本法作出相关规定。无论是政府部门、社会组织还是个人，这一系列的规则都是必须严格遵守的，而目的也只有一个，共同战胜突发事件，取得胜利，尽快的恢复正常的生产生活。应急基本法在这个时刻就变成了转换人们生活状态，工作状态和各部门法能够在特殊情况下持续行之有效的重要桥梁。

（三）制定应急基本法的困境分析

当前制定应急基本法是一个非常好的时机，而对于应急基本法的需求也是急需被满足的。然而要制定一部能够行之有效。达到预期目的的应急基本法并不是一件容易的事情，我国曾经有过《紧急状态法》的立法过程，最后没有实施，变成了现在的《突发事件应对法》，这部法律从地位上看是占据了应急基本法的位置的，但是并没有发挥它应有的作用。

从当下社会发展的实际情况出发，应急基本法的立法困境首先是要充分考虑到我们国家的基本国情，当特大城市的人们已经习惯了数字化便利快捷的生活方式的同时，脱贫攻坚工作也在如火如荼的进行。应急基本法是突发事件发生时全社会所必须共同接受的一些改变，所有人都必须严格遵守的权利和义务，在全民守法的努力发展过程中，如何让现代化的应急管理法律在法制尚未充分发展的地区能够具有更高的优先级，能够针对这些地区可能会出现的更难以解决的情况进行准确适用，这是一个难点，也是应急基本法能够发挥其作用的关键点。

其次是要更加注重在预防阶段就制定尽可能详细的规定。我国现有的应急管理类法律大多都是在某一次或某部分具体突发事件发生之后进行经验总结制定的，但是突发事情现在已经不仅仅是程度难以预测，随着越来越多的新事物的出现，科技水平的极速发展，环境、社会生活，各方面都在发生变化，未来也许我们要面对从未出现的突发事件，因此我们对于突发事件的预防不应该单纯的只依靠过往的经验去做出判断，应该有更多详细的准备措施，在一个对突发事件高警戒度的情况下，当事件发生可以马上响应，迅速警醒，又预防快速过渡到应对，及时止损，毕竟突发事件所造成的伤害想要逆转修复是非常困难的。要如何制定行之有效的预防措施，是一个需要有所突破的难点。

最后是应急法律制度的执行。以往的应急类法律与行政方面的应急预案很难做到好的平衡，在现实情况下大多还是要依靠人主观上的力量去做判断，这样确实非常灵活和适应性很强，但是最大的问题在于难以及时地有效处理。当执法者使用紧急行政权进行自由裁量的空间过大会导致应急法制的执行力难以达到预期，如何平衡紧急行政权的行使空间和应急法律的执行这二者之间的关系，是应急基本法建设的一个极大难点。

三、应急基本法的立法原则

（一）全面性

应急基本法是整个应急法律体系的基础，它要全面地包括各类突发事件相关的应急法律，明确应急法律重要的原则内容，在单项立法上具有指导作用，在各个应急管理法律之间应该起到协调作用，让各个法律地位明确，独立地作用于它们所调整的对象，同时又相互协作，共同构建起具有中国特色地应急法律体系。充分利用资源，发挥优势。对于突发事件的前期预防，事件发生时的应对、处理和后期的修复、恢复都要具有指导作用。对于突发事件的分级明确，对于应对时各级职能部门地具体职责，层级划分清楚规定。同时对于应急法律与其他部门法，如行政法的紧急行政权、民法、刑法等的结合和具体事项上的界限应该有比较清晰的规定。

（二）统领性

应急基本法在应急法律体系中的地位高于其它具体的应急管理法律，法律效力也仅次于宪法。它的地位与性质决定了它无法取代具体的单项立法包含针对各类突发事件的具体内容。应急基本法的内容排列上应该首先重视应急管理领域各重要原则，其次是对各个大类的突发事件应急管理进行概括、统领，而非详细地对所有事项都进行明确规定，这样既可以起到其指导、统领作用，又不会影响到其它各具体的应急管理法律法规起到它们应该具有的作用。当然对于一些具有普遍性、共同性的问题，应急基本法应该作出明确规定，这样可以避免这些问题在单行立法时重复被提起。
（三）现实性

应急基本法立法的现实性要求一方面是从实际出发，充分结合我国应对突发事件许多次的丰富经验，在符合我国国情的实际情况下，充分满足国家和社会的真正需求，让这一部应急基本法摆脱当下《突发事件应对法》难以适用的情形和有关部门在应对突发事件时难以得到充分的立法支持的情况。这一点要求最重要的是要全面充分地、多角度地了解各个地域的真实情况，充分吸收我们众多单项应急管理法律立法的原意，一次次战胜突发事件中获得的宝贵经验，真实地面对曾经出现过的问题。掌握我国目前应急管理法律立法的难点和真正的需求。

另外一方面是要充分肯定目前已有的以《突发事件应对法》为基础的一系列应急管理法律，尽管《突发事件应对法》没有能够实现各类突发事件协调统一的一个全局统领作用，但是其立法原意仍然具有着可充分吸收的大量优点。应急基本法的设立应该充分考虑从将《突发事件应对法》与过去未设立的《紧急状态法》进行充分地结合，这样既能保障应急基本法的完整性，在应急法律体系中承担着最重要的作用，也能让它保持现实有效的能力。此外，一直以来具有我们中国特色的应急预案制度也应该被更加完善地设计过纳入应急基本法中，这不单是解决紧急行政权行使与应急法律法规的界限问题，更是充分发挥我们依靠人的主观力量集中力量办大事，齐心协力渡难关这一特征的最好体现。在多次突发事件的应对中，我们已经证明了我们的中国特色应急管理是相当优秀和值得传颂的，作为应急法律体系中具有重要地位的应急基本法应该充分地使用这一点，让社会与政府共同发挥巨大的力量。
（四）预测性

应急管理领域相较于其它领域有着其特殊性，应急管理法律调整的对象和其它的部门法也有着不同。突发事件最大的特征就是其不可预测性，不可预测其类型、程度、可能带来的危害与影响。如果只是单纯地针对当前的情况或是已发生过的突发事件进行总结，这样在下一次突发事件发生时我们极有可能是很被动的，滞后的立法不能完全满足应急基本法的要求。应急基本法在立法时就应该具有对未来的考量，保持稳定，不随意频繁的修改。这就要求其必须要具有多角度多层次的设计，充分总结已有经验，把握现阶段已经充分证明可行的做法，研究已经获得的成果，建立一个真正意义上对突发事件有着良好的预防、应对和修复的系统，同时对于未来的发展有着前瞻性，能够指导整个应急法律体系的建设和发展能够契合时代发展的速度。应急基本法必须具有预测性要求也是对国家治理体系和治理能力现代化发展要求的适应，只有建立现代化的应急管理机制，才能真正让国家拥有强大的应急能力，社会发展稳定加速，人民生活幸福安康。

（五）灵活性

应急基本法由于调整的对象必须着眼于未来，因此有着极大的不确定性，范围限制过于严格的情况下不利于往后现代化应急法律体系的发展，更不利于国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。因此这就要求应急基本法必须是灵活的，以更加宽松的标准约束调整对象，在原则性明确的基础之上，对于不确定性较大的问题，应该给予充分的调整空间，这样才能保证这部应急基本法能长久地充分发挥作用。尽管原则性依然是最重要的属性，但是包括原则性在立法时也可以充分地考虑到灵活性的特征，毕竟应急基本法的特点决定了它十分特殊，这是一部在应对突发事件时会改变社会日常规则，充分联系各方，转换各部门法的特殊时期交通枢纽一般的法律，因此灵活性应该从立法工作中就视为重点，这样设立的应急基本法才能真正有效的适用，达到原本的立法目的。

四、国外应急基本法的立法经验

（一）美国应急基本法的立法经验

美国应急管理法律是其政治体制特点的一个缩影，从法律层面上赋予了政府应急管理权限，使工作开展合法化。联邦宪法奠定了美国应急法律的基础; 专门应急管理法主要围绕着应急对象、范围、职权划分和联邦协调等几个方面，对联邦和州政府的应急管理职责和关系作出了法律规定，是应急管理法律的主线。明确规定了应急管理的对象和范围、政府应急管理的职责权限、相关部门在应急管理工作中的职责、应急救援指挥权限、州政府在联邦应急管理介入后的职责、将更多社会力量纳入到应急管理体系、对特殊群体提供精准应急服务。

（二）日本应急基本法的立法经验

日本有完整的应急管理领导机构，在发生影响国家安全的突发环境事件时，拥有危机处理的最后决策权。并且将应对突发环境事件的成绩及经验作为考核各级政府相关负责人的一个方面。同时也有一支应对突发环境事件的有力应急队伍，设置明显的标志提醒人们发生地震时到什么地方躲避，救助场所较完备，同时，日本对救灾物资也有相关的规定，以保障灾害到来时，人民的生活问题可以得到解决。

（三）国外应急基本法立法经验对我国的启示

目前，我国缺乏一部应急基本法。突发事件例如此次突然发生的新冠肺炎疫情。《传染病防治法》只是突发公共卫生事件法律体系的一部分。《突发公共卫生事件应急条例》的地位较低，只是行政法规不是法律，效力还不如《传染病防治法》。本次疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。虽然我国的法律极少规定甚至“回避”紧急状态，但是新冠肺炎疫情的实践表明 ：紧急状态是回避不了的。与其回避或无视，不如制定明确细致的法律予以调整，这样才能从容不迫、有序应对。紧急状态涉及对于公民基本权利的限制，例如人身自由权、财产权、诉讼权利等等。根据《立法法》的规定，这类事项只能由法律规定。所以，能够调整紧急状态的，只能是法律而不是行政法规。我国必须要制定应急基本法对这些重要事项进行规范。

五、制定我国应急基本法的模式

（一）我国应急基本法的立法模式


目前我国在经历了多次重大突发事件应对和数次突发事件之后，已经有了许多针对各种类型的突发事件进行的立法，因此将应急基本法作为一部统领整个应急法律体系的基本法律规范是非常合适的，既不用浪费了一次又一次成功应对突发事件产生的经验，又可以充分解决立法过于分散的重大问题。

应急基本法一方面对各类突发事件的立法起到一个概括作用，对于未来的应急管理法律立法又能起到引领和规范作用，这会成为应急法律体系建设的法律准则，同时也为其提供了一条普遍适用的道路。另一方面，应急基本法具有强烈的兼容性，应急管理法律的调整对象比较特殊，不可预测性带来的是变化可能会极大，应急基本法保证了应急管理法律的稳定性，其所提供的指导作用、引领作用，不论将来出现怎样的突发事件，发生什么样的变化，按照应急基本法的准则和原则，都能很好的进行立法发展。

（二）我国应急基本法的结构安排

在应急基本法的整体内容安排上，基于充分地考虑，本人认为以下几方面的内容应该是主要的安排对象：

1.总则

第一、应当包含立法的目的，充分展示立法的精神与实行的宗旨；适用的范围，是对应急基本法作用范围的界定，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等几大类突发事件所产生的问题，以及应对这些问题的适用期限；应急基本法所具有的法律地位及明确的调整对象，这就涉及到对突发事件、紧急状态等一系列重要的概念进行清楚的定义，并且应该对突发事件进行明确的等级划分，对于突发事件的预防、应对和恢复，各相关部门的权责范围层次划分。此外，应急基本法是应急法律体系中具有最重要地位的基础性法律。

第二、应急管理的基本原则，基本原则重点在于对于已有应急管理法律的层级划分，针对具体一类突发事件，也应该有诸如公共卫生应急法律作为基础，再到针对某些具体重大的问题规定的单行法律。此外，在充分结合其它各部门法与应急管理法律的力量解决问题的基础之上，清楚地界定各部门法在突发事件出现时需要作出的改变。

第三、明确规定应对突发事件时作出的应急管理程序，从预防到应对再到恢复的明确程序，让应对突发事件时可以有快速的响应及充分的立法依据。对于针对具体突发事件进行的立法可以有指导作用。

2.突发事件的预警

这一部分将是整个应急基本法的重点，突发事件的预警主要涵盖的内容包括：

第一、针对突发事件的监测。这应当是一套完整的监测机制。对于突发事件的防控，预防是最为关键的，良好的监测机制能够在突发事件发生的第一时间作出响应，把损失尽可能地降低到最小限度内，并且全方位的机制能够应对各类的突发事件，而不是某一类具体的突发事件，换成其它类型就完全无效，因此这里所规定的监测机制应该是一套系统性的监测机制，也是对于针对某一具体类型的突发事件预防机制的单项立法的一个指导。

第二、针对突发事件预警的报告制度。只有明确了预警过程中各层级之间的报告制度，具体部门的职责，才能在获得信息之后快速地作出响应，调集一切资源，集中力量解决眼前的问题。

第三，紧急状态的宣布。紧急状态必须要由有权利行使的机关单位进行宣布才能生效，这也影响到各个应急管理法律适用的时限，因此应当以地域为标准，明确每一级人民政府在突发事件预警过程中拥有的职能。

3.应急管理的权利

首先，在应对突发事件的过程中，会有类似于征收、隔离等一系列影响公民财产权、人身权的行为，这类行为本身由宪法进行相关规定，但是在紧急情况下，应该明确这些为了公共利益的行为所产生的法律后果，在不违背宪法的基础上充分中贯彻宪法精神，作出相关规定。

其次，明确应对突发事件中各个国家机关与各级人民政府的权利，具体执法过程中执法主体、政府职能部门的权利，要让紧急状态下依然有序的由相应的部门行使对应的权利。明确权利的范围不是一种限制，而是为了能够更加行之有效地分工合作，高效行使权利，快速解决问题。

最后，要明确公民权利，要设立对公民权利保障的最低限度，以及对非本国公民所提供的充分的人权保障。

4.应急管理的实施

第一，明确规定应急管理实施的主体，各主体在应对突发事件时其具有的权利义务直接导致了对于突发事件的处理是否及时。同时，针对不同类型的突发事件，具体进行应急管理实施的部门应当与其它进行辅助的部门进行通力合作，在最短的时间内集中最多的资源，当然这还涉及到每一级人民政府在应急管理实施过程中所能拥有的权利范围。

第二、应急管理的行为，在应急基本法中并非是要对某一类突发事件应急管理具体行为进行规定，仅仅只是针对具有普遍性、共同性的一些问题进行具体规定，其它则是根据应急管理所具有的共同的特点进行指导性的规定。

5.应急管理的法律效力

第一、明确在应对突发事件时，紧急状态下响应应急管理的各国家机关，社会团体，法人、公民。应急管理产生法律效力的前提是明确的响应主体。

第二、明确应急管理作出的相应行为产生的法律效力，在应对突发事件时作出的一部分行为往往是日常生活中不能随意作出的，当应急基本法明确其产生的法律效力，才能让作出这部分行为的主体在应急管理中有立法依据，才能让这些行为在紧急状态下变得正常化。

第三、明确紧急状态下其它部门法权限范围发生的变化。由于突发事件带来的影响往往与社会生活的方方面面密不可分，公民财产安全的民法领域、应急管理中紧急行政权的行使权限范围等等，部门法在紧急状态下的权利范围必须与应急基本法进行有效结合，相互补充，才能集中力量解决问题，因此明确紧急状态下部门法必须作出的改变是十分必要的，应急基本法是突发事件发生时，紧急状态下改变原来的日常规则，创设新规则的法律。

6.紧急状态的恢复

第一，规定针对突发事件进行准备、物资储备的常设机构，设置长期储备的明确标准，已随时准备应对突发事件进行救援、补充，将突发事件对人们日常生活的影响减到最低。

第二、确定紧急状态恢复的期限界定，在突发事件完整结束之后，若是再保持紧急状态下的生活状态，既不利于恢复突发事件造成的影响，也不利于人们恢复生产生活的正常。

第三，明确针对突发事件造成的影响进行评估的标准，以区域或地区为单位进行统计，并且设置一定恢复的标准作为消除突发事件造成影响的最终目的。

7.紧急状态下的法律责任

第一，规定在突发事件应对全过程中相应的政府部门的义务，明确在没有承担义务的情形下应当进行的处罚。

第二，明确在紧急状态中对于侵害公民人身财产权利、没有承担相应的应急管理义务的法人、公民进行处罚的规定。由于紧急状态下社会规则不同于日常规则，因此各部门法的适用可能也会发生改变，如果按照以往的规则对这些问题进行处理，部分可能没有规定，部分可能无法准确适用，因此在应急基本法中明确紧急状态下的法律责任可以很好的处理这类问题。同时这也是应急管理法律中较为具有普遍性的问题，在应急基本法中进行明确规定，可以避免在各应急管理单行法律中重复研究的困扰。

（三）应急基本法制定中应注意的问题

1.适用范围

当前我国独具特色的应急预案制度体现的是紧急行政权行使的强力作用，然而应急基本法的立法势必要解决紧急行政权与应急管理法律之间难以兼容的问题。因此在应急基本法中明确其适用范围是非常必要的。

2.公民权利保障

紧急状态下资源集中、全民一心，目标只有一个，减少突发事件造成的影响，尽快恢复人们正常的生产生活。但是当目标变的简单的时候，势必也会产生一些问题，这之中最为重要的，需要聚焦更多关注度的就是公民权利保障的问题。在应急管理过程中实施的一些行为都不可避免地会对公民权利、人权保障问题发起挑战，因此在应急基本法中对公民权利设置一个最低保障标准是非常重要的。

我国的应急基本法建设现在已经成为了一个最热点的问题，由于其在应急法律体系中的关键地位，这将会是一项重大的立法工程，其决定的是未来国家的强大应急管理能力建设，也是国家治理体系和治理能力现代化目标的必然要求。在社会发展日新月异的今天，一切都在逐渐发生变化，我国必须要建立应急基本法所统领之下的应急法律体系。借鉴国外应急基本法的立法经验，在充分结合我国实际情况、当下社会对应急基本法的具体需求以及未来可能发生的突发事件的预测，建立一个以宪法根本大法，由应急基本法指导、统领的系统性的应急法律体系。只有这样才能降低未来突发事件产生的风险，充分保障国家的发展，社会的进步，人民的幸福生活需要。而这些的基础都是构建一个充分彰显中国特色的应急基本法。本文在全面了解这方面相关的研究状况后，深入地查阅文献，研究各方观点，总结以往经验及此次新冠肺炎造成的影响，探讨了以下几个问题

第一、探讨了应急基本法的地位、效力，明确其重要作用。应急基本法不仅是宪法统领下的一项部门法，在对宪法的有关规定进行延展和贯彻之后，指导与统领整个应急管理法律体系。

第二、探讨应急基本法与宪法的关系，与《突发事件应对法》的关系以及其与各个应急管理单项立法的关系。在国家治理能力与治理体系现代化的发展目标之下，建立行之有效、面向未来的应急法律体系是十分重要的任务，然而这一目标实现的前提是建立应急基本法，同时以应急基本法作为连接宪法，协调其它各部门法与一系列应急法律法规的枢纽，使应急法律体系成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

第三，研究了国外对于应急基本法的立法建设过程，以及有哪些经验可以值得借鉴，将立法的逻辑、立法的目的作为切入点，在切合我国国情的基础上，把国外经验变成中国特色应急基本法建立的重要经验。

第四，应急基本法立法的各项基本原则。应急基本法由于其调整对象的特殊性，是需要相当大弹性的一部法律，然而原则性仍然是最为重要的要求，平衡其原则性要求与灵活性需求之间的关系，才能更好的充分展示其对于未知的突发事件应对的预测性，充分展示其全面性、统领性、现实性、预测性和灵活性。

第五、应急基本法的结构安排，本人在应急基本法的整体内容安排上，基于充分地考虑，认为主要的安排对象共七章。

本文在对当前应急管理法律法规及我国长期对于突发事件应对获得的经验进行总结与分析之后，充分考量应急基本法立法目的，结合了应急基本法立法的原则，充分借鉴国外应急基本法立法经验，提出了自己对于应急基本法立法的想法，希望能对我国应急基本法的立法尽到绵薄之力，希望我们国家的应急管理能力更上一层楼，社会发展稳步向前，人民的幸福生活得到保障。