维持具体行政行为或驳回原告诉请判决的执行

【案情】

　　2013年2月18日，原告某运输公司强令司机王某驾驶存在安全隐患的车辆执行运输任务，途中刹车失灵，发生2人死亡的重大交通事故。同年3月26日，被告县安全生产管理局以运输公司对事故发生负有责任为由，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定，作出对运输公司罚款10万元的决定。

　　运输公司不服提起诉讼。法院以处罚决定事实清楚、适用法律正确，但听证程序未征求当事人是否申请回避，存在程序瑕疵为由，判决驳回运输公司诉讼请求。运输公司不服提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

　　判决生效后，运输公司拒不缴纳罚款，县安全生产管理局向法院申请强制执行，法院受理申请，并按照对生效判决强制执行的程序立案审查。法院认为，县安全生产管理局作出行政处罚决定后，运输公司不服提起行政诉讼，法院终审判决驳回其撤销处罚决定的诉讼请求，运输公司应当依法缴纳10万元罚款，其不履行生效判决确认的义务，县安全生产管理局可申请强制执行，依照行政诉讼法第六十五条规定，裁定准予执行。2014年4月20日，法院依据生效判决、准予执行裁定和协助执行通知书等，通知运输公司开户行从其账户划拨10万元。

　　【分歧】

　　本案的执行应按照生效判决程序执行，还是非诉执行程序执行？

　　针对这一问题，最高人民法院先后作出过两个答复意见：一是（2008）行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》，内容是：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”二是（2013）行他字第11号《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》，内容是：“人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定，作出如下处理：一、法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。”

　　对本案的执行，存在两种意见：

　　一种意见认为，人民法院判决维持或驳回原告诉讼请求的，执行对象是生效判决，应当按照生效判决执行程序执行；无论行政机关是否具有强制执行权，一律申请人民法院强制执行。

　　另一种意见认为，经判决维持或驳回原告诉讼请求，执行对象是被诉具体行政行为，应当按照非诉执行程序执行；法律授予强制执行权的行政机关，应当依法自行强制执行，法律未授予强制执行权的行政机关，应当申请人民法院强制执行；鉴于人民法院诉讼程序已对被诉行政行为的合法性进行了审查，非诉执行中仅对执行内容是否符合生效判决进行审查。

　　【评析】

　　判决维持或驳回原告诉请应按生效判决执行程序执行。

　　笔者认为，尽管县法院对本案的执行程序是正确的，但是，上述两种意见均是错误的。

　　第一种意见以人民法院生效判决的执行，执行标的是生效判决为由，进而认为所有生效判决的执行必须申请人民法院强制执行。这一理解与行政诉讼法关于人民法院生效判决执行的规定是不相符的。行政诉讼法第六十五条第二款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”也就是说，行政判决生效后，当事人不履行生效判决确定的义务的，行政机关可以申请人民法院强制执行，同时，若行政机关依照法律授权享有强制执行权的，也可以依法自行强制执行。那种认为经人民法院生效判决确认的具体行政行为的执行只能申请人民法院强制执行的观点，与上述规定不符。

　　第二种意见的错误在于：把经法院判决维持或者驳回原告诉讼请求的具体行政行为的执行，仍然看成是该被诉行政行为的执行，忽略了该行政行为已经法院生效判决确认合法的事实。这一理解有违行政诉讼法第六十六条以及行政强制法第五十三条的规定，根据上述规定，非诉执行的前提条件是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行具体行政行为规定的义务。经人民法院生效判决维持或驳回原告诉讼请求的，当事人已在法定期限内行使了诉权，并经诉讼程序，被诉行政行为的合法性已经法院生效判决确认，因此，经终审判决维持或驳回原告诉讼请求的，被诉行政行为执行，已经失去了非诉执行的法定条件，同时，生效判决执行不审查具体行政行为是否存在重大明显违法，而是审查是否与生效判决相符，也与非诉执行审查的法定标准不符。

　　笔者的意见是：被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出维持或者驳回原告诉讼请求生效判决后当事人不履行相关义务，法律授予行政机关强制执行权的，行政机关应当自行强制执行；被执行人、第三人认为行政机关自行强制执行行为违法侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼；法律未授予行政机关强制执行权的，行政机关应当依法申请人民法院强制执行，人民法院按照生效判决执行程序，对执行内容是否与生效判决相符进行审查。主要理由是：

　　第一，行政机关申请人民法院执行生效判决维持或者驳回原告诉讼请求的具体行政行为，是生效判决的执行。被诉具体行政行为经法院生效判决维持或者驳回原告诉讼请求，应当受生效判决的拘束。即便是驳回原告诉讼请求判决，也是法院审查后认为被诉行政行为基本合法才作出的。被诉具体行政行为存在重大明显违法的，不得判决驳回原告诉讼请求。当事人不履行经法院生效判决确认的、具有执行效力的被诉行政行为所规定的义务，实质就是不履行生效判决义务。根据行政诉讼法第六十五条第二款规定，行政机关应当按照生效判决的执行程序强制执行，不得按照非诉执行程序审查执行。本案中，县安全生产管理局作出的10万元罚款行政处罚决定，经法院终审判决驳回原告诉讼请求后，执行标的是法院的生效判决，而非行政处罚决定。因此，必须按照生效判决的执行程序强制执行。

　　第二，根据行政诉讼法第六十五条第二款规定，享有强制执行权的行政机关应当依法自行强制执行。尽管法院判决维持或者驳回原告诉讼请求的被诉具体行政行为的执行，其执行标的是生效判决，但是，就具体执行内容而言，实质是对被诉具体行政行为所规定的当事人的义务的执行，生效行政判决本身并没有具体规定当事人的义务。因此，维持或驳回原告诉讼请求判决，执行对象落实到最后还是被诉具体行政行为赋予当事人的义务。正因为如此，在法院判决维持或者驳回原告诉讼请求后，当事人不履行义务的，有强制执行权的行政机关应当按照行政诉讼法和行政强制法的规定，依法自行强制执行。

　　就本案而言，县安全生产管理局依法不享有自行强制执行的权力，因此，只能申请人民法院强制执行。由于申请执行的具体行政行为的合法性已经法院生效判决确认，因此，只能按照生效判决执行程序予以强制执行。

　　第三，当事人对行政机关自行强制执行行为可以依法提起行政诉讼。生效判决确认的义务，依法享有强制执行权的行政机关应当自行强制执行，但是，行政机关的自行强制执行行为有可能会存在与司法判决相抵触的情形。此时，必须要给予当事人救济途径。根据行政诉讼法和行政强制法的规定，对行政机关自行强制执行行为不服，被执行人原本就依法享有提起行政诉讼的权利。通过行政诉讼，可以监督行政机关自行强制执行符合生效判决，同时，对于违法执行造成被执行人或者第三人人身、财产损失的，法院还可以依法判决行政机关予以赔偿。

　　第四，没有强制执行权的行政机关依法申请人民法院强制执行。行政诉讼法第六十五条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行……” 法院作出维持或者驳回原告诉讼请求判决后，当事人不履行判决义务，没有强制执行权的行政机关只能申请人民法院强制执行，这是行政诉讼法的唯一制度安排，没有可选择性。对于生效判决的执行审查，一般应当审查执行内容是否与生效判决相一致，不一致的不予执行。不一致的情形主要包括：生效判决认为被诉行政行为存在合理性问题，在判决驳回原告诉讼请求同时明确要求行政机关予以纠正，行政机关未纠正，直接申请执行被诉行政行为的；因维持或者驳回原告诉讼请求判决所依据的法律规范被修改、废止或者发生情势变更，被诉行政行为不宜执行的等。对生效判决的执行不同于对非诉执行程序中具体行政行为的审查，不能按照行政强制法规定的非诉审查标准进行审查。

　　最后，应当注意的是，根据前述两个答复规定，人民法院对行政机关申请执行维持或者驳回原告诉讼请求的行政判决，不得简单以判决结果没有可执行内容为由裁定不予执行。有无可执行内容，应当根据维持或者驳回原告诉讼请求判决确认的被诉行政行为是否具有可执行内容来判断。

　　（作者单位：最高人民法院）