【小编按】去年，小马哥发表了《环评何去何从？论环评的困境及其改革之路》文章，引发了“浮梁一梦”对文章中一些看法的探讨。后浮梁一梦写了两篇文章“与小马哥商榷”，谓之华山论剑以文会友，一时传为佳话。近日小马哥又发了一篇文章《身份尴尬的竣工环保验收，离取消还有多远？》，分别在【清合】、【环评互联网】、【马哥说】公众号引发了激烈讨论，受到了业内人士广泛关注。近日小编收到网友“卡巴斯基”的投稿，再现当年浮梁一梦以文会友的盛况，遂形成本文。
首先必须说明，小马哥有着深厚的EHS管理和实践经验，且逻辑思维很强。很多时候，小马哥写文章都会提出几个问题，然后带着问题去探赜索隐，在条分屡析中一个一个解决掉，形成一篇文章。在《身份尴尬的竣工环保验收，离取消还有多远？》中，小马哥开篇就列了6个问题，发出“灵魂”拷问。这是一种特色鲜明、耐人寻味的写作风格，本斯基决定见贤思齐，偷偷学习小马哥这种形式，与之探讨问题，或尝试解答。废话不多说，本文直奔主题。第一个问题就是：验收为何会取消行政许可。2017年7月16日，国务院发布《关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》，标志着建设项目竣工环境保护验收行政许可正式取消。2016年7月15日发布的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》第（九）条已明确“取消环保竣工验收行政许可”，并“建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制”。一项制度的诞生和取消，本身就是管理的需要，是不同时期的管理的重点不同，并非什么真理，也没有什么特别的逻辑。在取消环保验收行政许可的同期，很多其他部门的行政许可也都取消了。这是在国务院“简政放权、放管结合、优化服务（放管服）”，转变政府职能的大背景下进行的。取消环保验收的行政许可，并不意味着取消验收这项工作，而是通过变更责任主体的方式理顺机制，落实建设单位的主体责任，更好的发挥验收的积极作用。建设项目“三同时”制度为我国环境管理八项制度之一。环保验收行政许可作为“三同时”制度实施的有效监管手段，在过去的二十余年间发挥了重要作用。验收是环境影响评价制度、“三同时”制度落实及总量控制的重要抓手，竣工环境保护验收作为建设项目环境准入的最后一道关口，肩负着考核项目是否能够长期稳定达标的任务[1]。所以验收取消行政许可，是在大的历史背景下进行的改革。这一时期取消的还有试生产审批、登记表备案（取消许可）、行业预审等等。但取消的是竣工环境保护验收行政许可，并不是验收本身。也许不久的将来，环境影响报告表也取消行政许可，改为备案。这也是大背景下做出的管理改革，与其他无关。一个人不能同时有两个有效的身份证，但是一个人有效的证件肯定不止一个。这个比喻虽然不够十分恰当，但也足以说明一些问题。实际上环评许可的并不是项目，生态环境部门批复的是项目环境影响报告书（表）。当初竣工环保验收许可的也不是项目。举例来说：《关于江苏LNG项目竣工环境保护验收合格的函》。其中验收结论写着：该工程在实施过程中基本落实了环境影响评价文件及批复要求，配套建设了相应的环境保护设施，落实了相应的环境保护措施，经验收合格，同意主体工程正式投入运营。所以无论是环评批复、验收意见，是针对事项而言的，并非对项目的许可，也不存在同一项目被许可两次的问题。一个项目的行政许可有很多，比如选址意见、立项审批、规划许可、施工许可、环评许可……这不能说一个项目不能有多个许可，也不能说一个项目有多个身份证。环评的作用是负责准入的问题，属于项目环保方面的“准生证”；而排污许可是针对固定源管理的一项制度，属于项目环保方面的“身份证”。即使竣工环保验收行政许可不取消，其也不是一个bug，顶多算生态环境主管部门管的太多，对企业像保姆一样无微不至，不利于落实企业主题责任而已。而至于说“环评与验收都是“终生”许可，而“排污许可证”是规定了有效期的”，那是因为各自承担的任务不同，作用不同。环评管准入，验收管“三同时”，排污许可管固定源日常运营。排污许可制度怎么也算是八项环保制度之一，绝不是什么横空出世。我国的排污许可制从产生到发展再到改革,从地方探索到国家推广,从八项环境管理制度之一到固定污染源核心管理制度,从单一要素到综合许可,从重点污染源到全覆盖,从一条原则规定到一部行政法规,这一路走来经历了30年[2]。党的十八大以后,生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局,提高到前所未有的高度。环境管理的目标从以管控污染物总量为主,向以改善环境质量为主转变。2017年，十九大报告对我国社会主要矛盾有了新的新论述，我国社会主义进入了新时代，高质量发展是我国经济发展的新要求和趋势。作为生态文明建设的一项关键制度,排污许可制度受到前所未有的重视，大量的中央和国家文件开始提出完善排污许可制度的要求,排污许可制逐步成为固定污染源的核心环境管理制度[2]。直到2016年11月,国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》，算是完善控制污染物排放许可制度总体部署和系统安排，是落实党中央国务院的决策部署，是依法明确排污许可的具体办法和实施步骤的指导性文件。为此生态环境部制作了《控制污染物排放许可制实施方案》30问[3]，认真阅读这份问答，有助于深刻理解上述文件精神。所以排污许可证是针对固定源管理的核心制度，是将一个企业或者排污单位的污染物排放许可在一个排污许可证集中规定，实现企业守法、部门执法和社会公众监督的管理。排污许可制度和验收是完全不同的制度，管理的对象、目的、内容是不同的。排污许可制度目前还在法制化阶段（条例还未正式发布），有很多需要不断完善的地方。2020年的首要任务是全覆盖，目的是将游离在环保管理之外的固定源全部纳入管理。在环评阶段，需要对企业污染物排放量进行核算，相关导则都有明确的规定。而验收的时候，其中一项重要的内容就是，验收监测排放量有无超许可的总量。就算是验收属于行政许可的时候，验收的作用也不是对许可排放量进行确认。因此并不存在如小马哥所说的，“满足验收要求的总量和许可排放量不一致，该以哪个为准”的情况，因为验收对总量并不是许可，而是确认企业是否超过许可排放量。那么，排污许可证是否承担改善环境质量的功能呢？答案是肯定的。《控制污染物排放许可制实施方案》30问中有解释：以排污许可证为载体，不断降低污染物排放，从而促进改善环境质量的制度安排。并提出了几种情形：①对于环境质量不达标或有改善任务的地区，省级人民政府可以通过提高排放标准，加严排污单位的许可排放浓度和排放量，从而达到改善环境质量目的；②环境质量不达标地区，对环境质量负责的县级以上地方人民政府可通过依法制定环境质量限期达标规划，对排污单位提出更加严格的要求；③各地方人民政府依法制定的重污染天气应对措施，以及地方限期达标规划或有关水污染防治应急预案中枯水期环境管理要求等，针对特殊时段排污行为提出更加严格的要求，在许可证中载明，使得企业对污染物排放精细化管理的预期明确，有效支撑环境质量改善。正如网友“yy0317”留言所写：“如果国家排标、地方排标、地方类似重污染天气应急之类的政策文件不改变，排污许可证给的许可排放量就是不能变，这个制度就是为了给企业一个环保基线，管理部门不能随意缩减扩大许可排放量”。①排污许可执行报告能否代替验收。实际上二者是完全不同的制度，作用也不同。前文说到，验收是“三同时”制度的重要保证。而排污可续执行报告，则是企业自证守法的重要组成部分。通过自行或委托开展监测、建立排污台账、按期报告持证排污情况等自证守法的责任。排污许可证制度改革的目的之一就是要进一步厘清政府、企业之间的责任，政府对企业不再进行“家长式”和“保姆式”监督把关。企业作为排污者要承诺：依法承担防止、减少环境污染的责任；持证排污、按证排污，不得无证排污；落实污染物排放控制措施和其他环境管理要求；说明污染物排放情况并接受社会监督；明确单位责任人和相关人员的环境保护责任。②调试期的本质就是试生产。调试期是否允许超标，是不言而喻的。按照我国现行法律法规，企业在调试期，排放的污染物也不能超标。排污许可证也是这么规定的，在实际排污之前必须领证。如果调试期可以超标，那调试期是否也可以不申领许可证。调试期超标，肯定是按照超标处罚。调试期是允许的，是未正式投产前的行为，正式这个阶段要完成竣工环保验收，所以不存在未验先投的问题。诸如上图此类，企业没有按规定完成验收，首先就违反了建设项目环境保护管理条例，这么叫满足所有的管理要求呢？③企业可以有多个建设项目，每个项目都需要进行环评、竣工验收。但是每个项目之间不是孤立的，否则也不会有“三本帐”出现。此一个企业的许可排放量，在每个项目环评文件中，都会考虑现有项目。小马哥说的符合这个不符合那个的情况，是不会出现的。现有工程排放量、本项目排放量、以新带老削减量、全厂排放量。小马哥还提到：“2015版的新《环保法》其实通篇都没提“验收”二字，可见“验收”退出历史舞台已不远矣”。新环保法的确没有提“验收”二字，但绝不是小马哥认为的这样。《中华人民共和国环境保护法》条文理解与适用中[4]，对第四十一条是这么说的：这样的修改顺应了简政放权、减少行政审批的发展趋势，减轻了企业的负担。有图有真相：本书具有相当的权威性，读者可以进一步了解该书内容。一项制度的设立和废除，都是根据经济社会发展的需要进行的。竣工环保验收和排污许可是不同的制度，作用也不相同。验收是保证三同时落实的重要制度，排污许可是固定源一证式管理的核心制度，而环评是针对项目准入的制度。至于说验收是否可以取消，一切都有可能。环评单位资质许可不也取消了吗。但是小马哥对排污许可制度和验收制度的理解，本人卡巴斯基表示不能同意。
[1]竣工环保验收不会取消而是要进一步加强。中国环境监测公众号，2017.4.[2]我国排污许可制度立法的三十年历程——兼谈排污许可管理条例的目标任务。贺蓉等，环境与可持续发展[J]，2020年第1期。[3]《控制污染物排放许可制实施方案》30问。生态环境部官网，2017.1。[4]《中华人民共和国环境保护法》条文理解与适用。最高人民法院环境资源审判庭编著，人民法院出版社，2014年11月第一版。
