Giovanni Capoccia | 制度变迁为何没有发生
文献来源：Capoccia, Giovanni. “When Do Institutions ‘Bite’? Historical Institutionalism and the Politics of Institutional Change.” Comparative Political Studies 49, no. 8 (July 2016): 1095–1127. doi:10.1177/0010414015626449.
作者简介：Giovanni Capoccia是牛津大学政治与国际关系学系比较政治学专业教授，主要研究方向是民主化、制度发展和欧洲政治等。个人介绍见
https://www.politics.ox.ac.uk/academic-faculty/giovanni-capoccia.html。
在以往的推送中，政观向大家介绍了渐进性制度变迁理论的主要内容。但是，今天带来的这篇文章却将矛头对准了该理论：一方面，作者将制度变迁的主角光环从“改革者”（reformers）转移到了“保守派”（reactionaries）；另一方面，作者认为文化类型的制度化（the institutionalization of cultural categories）和制度配置中制度改革时机的权力分配（the allocation of power over the timing of institutional reform within an institutional configuration）是影响制度变迁的重要因素。
渐进性制度变迁理论的局限
在该理论看来，制度是充满权力意味的分配工具，动态组件内置其中，因而往往饱受争议。因此，最好将制度设想为冲突的场域，而不是一种均衡，“规则制定者”和“规则接受者”都努力使制度适应他们的需要和议程。制度变迁往往反映了违背规则、重新解释规则、行动者重建联盟的潜在过程。因此，在不排除外部冲击导致的制度突然崩溃和更替的前提下，这一分析传统的学者们认为，制度变迁更具有内源性、渐进性和变革性，并提出了层叠、转换、漂移、更替等多种制度变迁的类型。
但是，重要的问题在于如何将制度的力量理论化。如果按照渐进性制度变迁理论的观点，制度发展从根本上是由潜在的社会进程所驱动的，那么制度可能会在政治行动（包括旨在改变制度本身的政治行动）方面失去其独立的因果力量。这就需要对制度在导致政治结果（包括其自身发展）方面的作用进行强有力的理论分析，在制度的约束性和可塑性之间找到一个中间地带。制度往往是由政治行动者塑造和重新设计的，但同时约束着“规则制定者”和“规则接受者”。制度分析需要说明制度在何种情况下产生约束性和可塑性。
渐进性制度变迁的微观基础
渐进性制度变迁理论以两个微观基础过程为前提：不遵守正式规则（以重新解释或彻底反对的形式）和制度安排背后的社会联盟的转变。前者是由规则的字面含义与实际意义之间的差距所驱动的。由于“规则制定者”的认知局限、控制规则实施的能力有限，以及规则的不一致性、外部条件的意外变化或“规则接受者”的公开争论等因素，这种差距总是存在的。通过促进对特定制度的形式、功能等方面的政治争论，规则所言与规则如何应用之间的差距允许规则发生位移和重新解释的渐进过程，从而导致长期的但具有变革性的制度变迁。第二个过程强调了渐进性制度变迁是如何由变化的社会团体联盟所推动的，而这些联盟的“带头大哥”通常是以前制度斗争的“失败者”。学者们往往追踪行动者之间的联系、他们的偏好以及这种偏好可能产生的联盟和制度变迁类型。
然而，这一框架并未阐明既有制度在影响甚至改变这些社会进程的方向和强度等方面可能发挥的作用。现有的制度配置如何影响反对规则的行为和倡导变革的社会联盟的形成，从而使制度现状的支持者能够引导、拖延或阻止不希望发生的变革呢？如何将现有制度的这种能力进行概念化和衡量呢？如何将这一概念系统地纳入渐进性制度变迁的分析中？作者确定了可以对抗自下而上变革过程的两个重要维度——文化类型的制度化和制度改革时机上的权力分配。
反击不服从：文化类型的制度化
通过自下而上的反对和重新解释来促进内生变化的条件，最好将其理解为是随着制度情境的变化而变化的，而不是制度本身的特征。既有的对于资本主义经济自由化的分析可能事先确定了一种制度结构和历史时期，在这个时期，制度的规范基础容易遭受侵蚀。但是，在其他政策部门或历史情境中，支撑制度结构的规范可能更加牢固，因此对制度变迁的开放程度更低。
制度本身就能影响行动者的资源和动机，对其身份和价值取向产生独立的因果影响，这种影响最好从文化类型制度化的角度进行概念化，即识别制度集群的哪些特征可以影响目标人群中文化类型的固守程度。这种思维由种族和性别政治研究领域的文献启发而来。首先，在政策集群中使用文化类型的时间越长、越一致，就越难以实现挑战这些文化类型的体制变革。构建与既有社会价值观“产生共鸣”（resonate）的战略，往往会为改革派带来民众支持和精英盟友。相比之下，对根深蒂固的价值观的反对者通常在言辞上处于劣势，容易被政治对手贴上“激进分子”的标签。其次，为了防止规则被重新解释或遭受背弃，在制度和政策结构中坚持一以贯之的文化类型可能会产生强大的激励，促使法院和官僚机构按照这些类型解释规则。虽然以往的“失败者”可能将法院和官僚机构作为实现制度变迁的突破口，但是当一堆正式规则得到高度制度化的文化类型的支持时，声誉激励可能会使法院和官僚机构更倾向于抵制压力，而这也有助于二者获取威望、减少工作量。根深蒂固的文化类型不仅可以惩罚并制止对于规则的不服从行为，而且不服从也不一定与制度的侵蚀和最终的变革连在一起。
总之，当制度集群建立在矛盾的文化类型之上时，通过规则的背弃和重新解释更有可能发生渐进性制度变迁。相比之下，在制度集群中持续使用文化类型，可能会在相关目标人群中巩固此类型，增加正式规则的实质性改革难度。当然，规则也不是确定不变的，要求变革的压力始终存在，没有规则可以确保被完全遵守，利益攸关方的“定义工作”（definitional work）原则上可以改变文化类型，或者这些类型在社会中被理解的方式，从而为制度变迁创造空间。历史上也不乏制度结构渐进但最终彻底改变的例子。然而，这种定义工作可能耗资巨大，在此期间，正式制度及其解释和执行将是稳定的，并将影响行动者的态度、期望和战略。
影响联盟动力：议程控制与改革时机
渐进性制度变迁理论认为社会联盟的变化也可能导致制度变迁的发生，但是，既有制度可以影响联盟的变化，因此它是塑造自身发展的一个重要因素。制度所产生的权力不对称性对制度自身发展的影响仍未被理论化。强调社会联盟的转变在推动制度变迁方面的重要性，暗含者这样一种倾向，即仅凭正式的体制权力，规则制定者一般难以通过法令改变这些制度，也无法抵抗来自规则接受者的改革压力。然而，对制度变迁更加完整的叙述应该认识到，在某些情况下，制度安排所内置的权力不对称可能使得规则制定者比规则接受者享有更大的优势：他们通常拥有更多的信息和资源，在组织和文化网络中处于更中心的位置。当制度在位者能够利用他们的权力阻止或破坏改革联盟时，他们将限制、拖延或阻止变革。
制度具备塑造联盟状态从而影响其自身变化的能力，而将这种能力理论化的一种方法是考虑赋予在位者的议程权力，特别是控制制度改革议程的权力。规则制定者可以利用他们的议程设置权力来影响联盟的动态，从而引导制度变迁，甚至实现完全拖延、遏制或防止不希望发生的变化。通过控制制度改革的时机，制度在位者可以在短期内通过指向改革的表面信号来应对危机，当改革联盟因难以承受集体行动成本而溃散时，他们可以采取不挑战既有权力配置的变革方式，或者干脆搁置改革。即使此时大多数规则接受者可能赞成改变，但事实上变革已经不会发生。因此，“失败者不会消失在政治中”这一事实本身是没有意义的，除非出现一些极端情况，否则输家永远不会消失，我们应该关注的是特定的制度为在位者提供的不同程度的机会和有利地位，以及由此产生的对于改革者的压力。
讨论
在既有的制度变迁研究中，占据叙事中心地位的行动者往往是改革派，但是保守派的角色非常关键，因为正是他们的作用使得在社会变革期望和变革结果之间插入了“楔子”。制度变迁并非不可避免，改革的速度和方向也并非是在一个没有制度竞争环境的产物。为了理解制度在位者如何能够成功地避免制度变迁，我们需要关注文化类型制度化和制度在位者控制改革时机的权力。这对关键节点和路径依赖的研究具有启发意义：一方面，关注制度结构的这两个方面可以对在关键节点后形成的制度抵制变迁的可能性进行概率预测；另一方面，对制度和观念的关系的探讨和制度在位者维护自身权力的策略分析可以加深对于路径依赖的理解。
在未来的研究中，我们需要系统分析制度在位者可能采取的行动，以巩固使制度现状合法化的文化类型，这些可能包括教育或宣传活动。同时，我们需要补充关于大众“注意力周期”的知识，一方面是不同目标群体对于不同制度关注周期的差异，另一方面是在位者可以实施哪些策略以“挤占”改革议程。总而言之，关注有利于制度现状维护者的条件和关注促进行动者推动变革的条件一样重要。保守派和改革家一样，应该成为叙述制度变迁政治的重要对象。
编译：何家丞
编辑：吴温泉
审读：释启鹏
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