胡建淼：在行政处罚新旧法律交替中对当事人违法行为的“时点”如何认定？

作者：胡建淼

转自： 法治咖啡屋

来信

新《行政处罚法》第37条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”在该条理解中，有人认为违法行为发生时的理解，对于违法行为持续或者连续状态的，应从违法行为终了之日起计算。特别是生态环境执法过程中，生态环境部还专门出台了这样一个解释（《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见（环法规函〔2019〕121号）》。但是我的理解是，就是违法行为发生时的法律，不能扩大解释。理由是，该法36条，在追溯期限时，特别说明了违法行为有持续状态的，从行为终了时计算。但是37条没有此说明。由此可以推断，关于适用法律的问题，就仅仅指违法行为发生时。而且37条本身也解释的很清楚。以上理解，不知妥否？

回信

你好！你来信所反映的问题是涉及在行政处罚中，当新旧法律发生交替时，如何确定当事人违法行为的“时点”(法律适用的时间点)问题。

行政处罚是行政机关针对当事人违法行为（违反行政管理秩序的行为）所作了制裁，所以，原则上必须适用该违法行为“发生时”的法律。违法行为“发生时”的“时点”如何确定，应当区分三种情况：

一是，违法行为是“一次性行为”的，如驾车违法闯红灯，就按该行为发生时间为“时点”，即以驾车“闯红灯”的时间为时点；

二是，违法行为是“连续行为”的，如张三在一年内“私自开拆他人信件”50多次，那就应当按照“连续行为”的“终了之日”计算，即以最后一次“私自开拆他人信件”的时间为“时点”；

三是，违法行为是“继续行为”的，如没有出租车牌照而进行出租车营运，那就应当按照“继续行为”的“终了之日”计算，即以当事人自我停止营运，或被执法机关查获的时间为“时点”。

当事人的违法行为发生之后，行政机关查处需要有个过程。这样，当事人违法行为的“时点”与行政机关作出处罚决定的“时点”不可能是同一个“时点”（当场处罚的才有可能是同一个时点）。如果两个“时点”中法律发生变化，那就按照《行政处罚法》第37条规定，按有利于当事人原则处理，即哪个“时点”的法律对当事人有利就适用哪一个。

生态环境部《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见（环法规函〔2019〕121号）》，对“未验先投”违法行为的“时点”认定以及新旧法律交替时的法律适用的解释，并无不妥，它符合我国关于违法行为时点的认定规则和法律适用规则。

另，《行政处罚法》第37条没有规定“连续行为”和“继续行为”，并不意味第37条的法律适用规则不适用“连续行为”和“继续行为”，也不是对“连续行为”和“继续行为”的“行为终了之日”计算方法的否定。相反，从法律条文的逻辑关系看，《行政处罚法》第36条所规定的违法行为的内容是约束第37条的。两个条文是基于同一个“违法行为”概念所作出的规定。