基层执法人员在《土地管理法实施条例》实施过程中需把握的几个问题
柳陈胜，浙江省湖州市长兴县自然资源和规划局副局长。曾在原国土资源部执法局挂职，后多次被部执法局抽调参加重大执法监察和案件查办工作，业务精深，经验丰富。
基层执法人员在《新条例》实施过程中需把握的几个问题
柳陈胜
2021-09-03
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《新条例》），于2021年9月1日已施行。那么《新条例》对违法行为的法律责任作了哪些修改？在实施过程中应解决和注意哪些问题？作为基层执法人员应该有所了解。个人学习后作了简单梳理，供本单位执法同仁参考。不到之处，请大家批评指正。
主要体现在“四新增”、“六提高”、“四完善”、“两不变”：
（一）“四新增”是指新增加了法律责任4个条款。
1.增加了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定（51条）。明确“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。”
2.增加了在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施没收后的处置规定（58条）。明确“县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。”
3.增加针对侵犯农村村民宅基地合法权益的问题法律责任规定（63条）。明确“违反本条例规定，侵犯农村村民依法取得的宅基地权益的，责令限期改正，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”
4.新增加了贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的违法行为法律责任（64条）。该条款主要是对《土地管理法》第80条内容进一步细化明确：“贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”
（二）“六提高”是指6种违法类型处罚额度提高。
1.对买卖或者以其他形式非法转让土地（54条）。原条例罚款额为违法所得的50%以下，新《条例》明确罚款额为违法所得的10%以上50%以下，上限未变，但设定了最低罚款额度。
2.破坏耕地（55条）。原条例罚款额为耕地开垦费的2倍以下，调整为耕地开垦费的5倍以上10倍以下；破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。
3.拒不履行土地复垦义务（56条）。原条例罚款额为土地复垦费的2倍以下，调整为土地复垦费的2倍以上5倍以下。
4.违法占地（57条）。原条例罚款额每平方米30元以下，新《条例》调整为每平方米100元以上1000元以下。（过去因违法成本过低，造成先违后补、边用边批、以违代批等问题屡禁不绝；新《条例》最低罚款与现行征地补偿标准基本持平，最高罚款超过湖州最高工业用地出让地价，加上退地和建筑物处置，违法代价远远超过合法成本，相信不管是政府性违法行为还是自然人违法都会有所震慑）。
5.拒不交出、归还土地，或者不按照批准的用途使用土地（59条）。原条例罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下，调整为每平方米100元以上500元以下。
6.违法出让、转让使用权或者出租农民集体所有的土地（60条）。原条例罚款额为违法所得的5%以上20%以下，调整为违法所得的10%以上30%以下。
（三）“四完善”是指对4个法律条文进行补充、完善、规范。
1.将原条例（34条）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的法律责任不再单列条款，直接归入新《条例》第五十七条第二款。内容调整为“违反本条例规定，在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，并依照《土地管理法》第七十七条的规定处罚”。
2.将原条例（35条）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。调整为“自然资源主管部门”为处罚主体，增加“按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款”（52条）。
3.原条例（41条）未对临时用地拒不履行土地复垦或者未恢复种植条件的法律责任进行明确。新条例（56条）补充细化了临时用地的违反新条例规定的法律责任，“临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件”。
4.对人的法律责任追究在条款上作了相应调整。原条例（37条）阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。新条例（61条）仅对“构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚”。但同时在新条例（66条）进行明确“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这里即包括违法相对人，也包括各级人民政府及自然资源主管部门、农业农村主管部门违法责任人等。
1.在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建行为的法律责任。（原条例36条、新条例53条）。
2.阻挠国家建设征收土地的违法行为的法律责任（原条例45条、新条例62条）。
（一）把握时效节点。《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护单位和个人权利和利益而作的特别规定除外。因此，对9月1日以前发生的土地违法行为，应按原《土地管理法实施条例》规定的处罚标准处罚，原没有规定处罚标准的，不能实施处罚（如违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼）。9月1日后发生的土地违法行为，才能按照新的规定处理。但需要注意的是，按照原国土资源部办公厅转发的《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的通知（国土资源部办公厅〔1998〕10号）要求，违法占地行为具有连续或继续状态的，在没有恢复原状之前，应认定为持续违法，适用新条例的标准进行处罚（个人理解）。破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。
（二）完善配套制度。当前最重要最急需解决三方面的问题:一是制定具体的裁量权标准。《土地管理法实施条例》对处罚标准的规定幅度较大，以非法占用土地为例，非法占地一亩，罚款额从最低6万余元至最高60余万元，差距很大，需要在实施中抓紧制定自由裁量权标准。二是制定耕地开垦费缴纳标准。关于耕地非粮化、破坏耕地等违法行为的处罚，均以耕地开垦费的一定倍数来计算。因此耕地开垦费的制定及标准，不仅关系“占一补一”法定义务的履行，也直接关系到对违法行为处罚打击力度。三是国土空间规划的编制。原土地利用总体规划已到期，新的国土空间规划尚在编制或报批，规划是土地违法案件处罚的依据和前提。特别要加快划定永久基本农田控制线，以便及时打击违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为。
（三）依法履职到位。要按照新条例的规定、标准做好行政处罚工作，特别是对新增内容要履职到位，防止“重旧轻新”。一是违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼问题纳入日常监管，及时发现、及时制止、及时查处；二是建立临时用地长效管理机制，做到在即将期满前提醒、期满后告知、期满一年后未完成复垦或者未恢复种植条件要依法处理，确保程序到位。三是及时制定建筑物和其他设施没收后的处置办法，依法依规移交到位。
（四）全面规范提升。新条例增加罚款规定或大幅度提高罚款标准，违法者将付出更大的经济代价，但受罚后也会采取更多的法律救济措施，对案件办理质量也需更高标准和要求。所以，要以新《条例》的实施为契机，深入学习和准确理解法律精神，全面提升办案能力和水平。确保行政处罚案件事实清楚、证据确凿、程序合法、定性准确，切实依法履行法定职责，把新《土地管理法》及新《条例》确立的各项制度落到实处。
来源：醉在夕阳里微信公众号