对开发商使用不合格建材适用《产品质量法》定性处罚，市监局处罚决定被撤销

【裁判要旨】
根据《中华人民共和国产品质量法》第二条关于“建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料，建筑构配件和设备，属于产品范围，适用本法规定”以及该法第四条关于“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”的规定，建设工程不适用《产品质量法》，原告开发、销售商品房屋属建设工程，原告不是该工程所使用的建筑材料、建筑构配件和设备的生产者，也不是销售者，不属于《中华人民共和国产品质量法》调整的范围。
【案情】
原告绵阳川银房地产开发有限公司于2006年6月从江油华丰房地产开发公司通过转让方式取得“华丰名苑”小区的开发、销售权，该工程项目由绵阳川银建筑有限公司承建。2007年5月16日，被告安县工商行政管理局在对原告开发的“华丰名苑”商品房项目进行检查时，发现该工程2号楼使用的标注为“迪宝”牌聚乙烯丙纶高分子的防水卷材涉嫌不合格，1-5号楼已安装和正在安装的PVC塑钢窗上未标明标识，被告进行了抽样，委托绵阳市产品质量监督检验所检验，其抽检样品被判定为不合格产品。被告以原告的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真，以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”的规定，其行为已构成违法。并根据该法第五十条的规定，于2007年7月31日作出了绵工商安行处字（2007）136号行政处罚决定书，对原告处以：一、责令停止违法经营活动；二、处罚款226364.64元的行政处罚，并于当日将处罚决定送达原告，原告不服该处罚决定，诉来本院，要求判决撤销被告作出的绵工商安行处字（2007）136号行政处罚决定书。

原告起诉的理由为：一、其处罚决定被处罚人主体错误。根据《中华人民 共和国产品质量法》第二条规定，原告开发的“华丰名苑”小区商品房是建设工程，不属于产品质量法所规范的范围，原告也不是该小区建设工程建筑材料的生产者和销售者，原告只是该小区的使用者，不该受到被告的处罚；二、被告安县工商行政管理局无权处罚原告，其执法主体不适格。被告的行政行为超出了行政法规和规章规定的范围，被告没有权利在原告开发的商品房范围内实施监测。
被告安县工商行政管理局辩称：一、被告是本案适格的行政执法主体对本案有监督权，原告混淆了建筑工程与建筑工程使用的产品、材料的概念，本案所涉及的产品进入流通领域应适用《中华人民共和国产品质量法》，被告对所涉及的塑钢产品、防水材料具有管理权；二、原告是本案行政处罚适格的相对人，原告是商品房的销售者，塑钢窗和防水材料是商品房的构成部份，其价格包含于商品房价格之中，原告作为塑钢窗和防水材料的销售者，被告对原告所销售的产品具有管理监督权。
【裁判】
安县人民法院审查认为，原告川银房地产开发有限公司系“华丰名苑”小区商品房的开发者和销售者，而不是该小区的承建者，被告安县工商行政管理局认定“华丰名苑”小区商品房使用不合格的塑钢窗和防水卷材，并非系开发商所为，原告作为商品房的开发者，具有销售商品房的权利，但不具有单独销售建筑构配件的经销权，该案所涉及的塑钢材料和防水卷材在尚未安装使用到商品房上时，被告可依职权对流通领域内的建筑构配件的产品质量进行监督管理，但塑钢窗和防水卷材一经安装使用到商品房屋时，已属于房屋不可分割的组成部份，开发商是不可对塑钢窗和防水卷材进行独立销售的，被告辩称塑钢窗和防水卷材的价格计入了商品房价中，而塑钢窗和防水卷材是独立的产品，因此原告在销售房屋时对塑钢窗和防水卷材也进行了独立销售的理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国产品质量法》第二条关于“建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料，建筑构配件和设备，属于产品范围，适用本法规定”以及该法第四条关于“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”的规定，原告开发、销售商品房屋属建设工程，原告不是该工程所使用的建筑材料、建筑构配件和设备的生产者，也不是销售者，不属于《中华人民共和国产品质量法》调整的范围。原告不是适格的被处罚主体，被告以原告开发、销售的“华丰名苑”使用了不合格建材，依据《中华人民共和国产品质量法》的有关条文对原告进行处罚，其处罚对象错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决撤销被告四川省绵阳市安县工商行政管理局绵工商安行处字（2007）136号行政处罚决定书。
四川省绵阳市安县工商行政管理局不服上述判决，向绵阳市中级人民法院提起上诉。
绵阳市中级人民法院认为：上诉人系其行政辖区内流通领域的产品质量监督管理行政主管部门，其依职权所作出的行政处罚主体适格。本案中，川银房地产开发有限公司所开发的“华丰名苑”商品房工程经安县规划和建设局验收合格，川银房地产开发有限公司不是“迪宝”牌聚乙烯丙纶高分子防水卷材和PVC塑钢窗的生产者和销售者，且该二种建筑材料系承建商四川绵阳市川银建筑有限公司也仅是这些材料的使用者、消费者。根据《中华人民共和国产品质量法》第四条“生产者、销售者依照本法之规定”的规定，对产品质量责任的承担者依法应为生产者和销售者。川银房地产开发有限公司作为“华丰名苑”小区的开发者对这些不合格建筑材料并不负有直接的产品质量责任，该产品质量责任转移到川银房地产开发有限公司承担尚无法律依据，但四川省绵阳市安县工商行政管理部门却对其作出了相应的行政处罚，实现了产品质量责任的转移，该行政处罚决定认定建筑商、开发商所使用不合格“迪宝”牌聚乙烯丙纶高分子防水卷材和PVC塑钢窗材料，系认定事实不清，证据不足，一审判决撤销被诉具体行政行为是适当的。绵阳中院《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定作出如下判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】
本案中绵阳市安县工商行政管理局对绵阳川银房地产开发有限公司行政处罚一案中存在的问题如下：
一、行政合法原则要求，行政主体及其职权由法设定并依法授予，工商行政部门作为流通领域的产品质量监督管理行政主管部门，对建筑市场的管理，其职权只能对流通领域的建材商品质量监督管理，查处市场经假冒伪劣建材行为，对建筑材料已退出流通领域而进入建筑施工领域后，应由建设部门负责查处，而本案中工商行政部门对已退出流通域且已使用到建筑工程上的产品仍然实施行政处罚超出了法定的权限，违背了“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原理，不符合行政合法的要求。
二、根据《中华人民共和国产品质量法》第二条的规定，建设工程是不适用《产品质量法》的，而建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备仍处在生产和销售领域时应当受《产品质量法》的调整，但当其退出生产和销售领域而进入使用领域时，则不受《产品质量法》的调整。本案中，原告作为商品房的开发者，具有销售商品房的权利，但不具有单独销售建筑构配件的经销权，该案所涉及的塑钢材料和防水卷材在尚未安装使用到商品房上而仍处于流通领域时，被告可依职权对流通领域内的建筑构配件的产品质量进行监督管理，但当塑钢门窗和防水卷材一经安装使用到商品房屋时，已属于房屋不可分割的组成部份，开发商是不可对塑钢窗和防水卷材进行独立销售的，而工商行政部门认为开发商销售房屋也就销售了塑钢门窗和防水卷材，以涉案的塑钢门窗和防水卷材仍处于流通流域进行行政处罚是不正确的。
三、根据《产品质量法》第四条关于“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”的规定，不合格产品的责任主体是生产者和销售者，而非不合格产品的使用者。本案中，原告开发、销售商品房屋属建设工程上使用了不合格的塑钢材料和防水卷材，但原告不是该工程所使用的不合格塑钢材料和防水卷材的生产者，也不是销售者，不应成为产品质量的责任者。
综上，工商行政机关对建筑工程上使用的不合格产品没有行政处罚权。当然，依据《建筑法》第六条、第五十九条、第七十四条和《产品质量法》的有关规定，对建筑工程上使用了不合格产品的行为，工商行政机关可以将案件移送建设主管部门，由建设主管部门予以查处。
本案案号：（2007）安行初字第02号
（2007）绵行终字第46号
案例编写人：四川省安县人民法院欧建 胡长群