试析唐朝羁縻府州制度

摘 要：

羁縻政策是我国古代统治者惯用的对边疆少数民族的统治政策，这是一种高度自治的制度，是当时历史条件下的必然产物。唐朝的统治者把这一政策推向高潮并取得了辉煌的成就，羁縻府州制度是唐羁縻政策系统中的一个重要组成部分，对唐中央政府和各少数民族政权都具有政治、军事，经济，文化等多方面的意义。唐朝的统治者在羁縻府州设置和治理中成功地把握了机动灵活的原则，全方位地体现了“因俗而治”的基本宗旨，是唐灵活处理民族关系的成功之举。 

关键词：唐朝；羁縻府州；羁縻政策 

  

中国历代王朝在认识到少数民族地区特殊性的基础上，都曾给予其一定的自主权，在行政管理上则实行羁縻民族政策。所谓羁縻，“羁”就是用军事和政治的压力加以控制，“縻”就是以物质利益给以抚慰，羁縻，是笼络联系的意思，原指套在牛马头上的笼头，用在政治上就是“以夷制夷”。即在少数民族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝，经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。

这种政策始见于汉朝，最早大规模使用“羁縻”制度的是汉武帝，汉通四域，设立西域都护和屯田驻军，主要是为了防御匈奴和确保与中亚，西亚交通路线的畅通，并不是要征服和直接统治这一地区。只要各属国相安无事，保证文化贸易等方面的联系，汉王朝并不要求西域同内陆一样划一管理，这就是羁縻的由来。到了唐朝，我国封建社会已发展到颠峰时期，高度的文明，灿烂的文化为后人留下了丰厚的精神财富，而统治者开放，开明，日趋完备，渐成系统的治国策略更能给人以诸多启示。

羁縻府州制度的广泛推行是唐独具特色且颇为成功的一项民族措施，这一特殊的行政管理政策，曾为中国这一多民族国家的形成和发展作出了巨大贡献。它上承秦汉以来的边州制度，下启明清的土司制度，在中国地方制度史上占有重要地位。加强对它的研究有助于我们更深刻更全面地理解唐朝的民族政策，乃至对正确领会和执行现阶段党的各项民族政策也不乏借鉴意义。 

—、唐朝羁縻府州制度的概况

羁縻府州是唐朝的边疆民族地方管理机构，主要建置于关内，河北，陇右，剑南和岭南五道，《新唐书》（卷四三下）对其建置情况详细记载如下：

“突厥，回纥，党项，吐谷浑隶关内道者，为府二十九，州九十。突厥之别部及奚，契丹，降胡，高丽隶河北者，为府十四，州四十六。突厥，回纥，党项，吐谷浑之别部及龟兹，于阗，焉耆，疏勒，河西内属诸胡，西域十六国隶陇右者，为府五十一，州百九十八。羌，蛮隶剑南者，为州二百六十一。蛮隶江南者，为州五十一，隶岭南者，为州九十二。又有党项州二十四，不知其隶属。大凡府州八百五十六”[1] 

唐政府又在“缘边镇守及襟带之地”[2]设边州都督府，在边远民族地区设边州都护府主掌少数民族事务，包括“慰抚，征讨，斥堠，安辑蕃人及诸赏罚，叙录勋功，总判府事”[3]等职责，唐朝共设有单于，安北，安西，北庭，安东，安南六个大都护府，上述史书记载的856个羁縻府州就主要统辖于这六大都护府之下。其中，单于，安北两大都护府管辖北疆，安西，北庭两大都护府管辖西域，安东大都护府管辖东北，安南大都护府管辖南疆。 

事实上，唐朝羁縻府州的数目还远不止上面提到的856个，这些只是较稳定的羁縻府州，还有许多因时置时废而未列入其中，以东北各民族地区为例，据学者研究，当时曾设有22个都督府，79个州[4]，而反映在《地理志》中只有60个。此外，还有大量侨治羁縻府州因寄附在边州境内而未被统计在内。 

唐羁縻府州的设置呈现出这样一种趋势：在时间跨度上，羁縻府州的设置贯穿唐王朝始终；在地域上，南疆各民族地区设置最早，继而才在西北，东北和北疆广泛设置；在总体数目上，南疆的羁縻府州少于其他各地。由此可见，羁縻府州制度不仅是唐朝一项相当重要的民族政策的本质属性，而且它与唐的民族关系的发展，变化的趋势和过程息息相关。 

关于唐羁縻府州的特点，史籍中也有明确记载：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督，刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督，都护所领，著于

令式。”[5]

据此可大致归纳为以下三点：(1)县的划分不以地域,而以各少数民族部落为标准,府州县的最高官员不由中央委任,而由其部落首领担任,且职位世袭.(2)羁縻府州不同于普通的州直隶于中央,而是隶属于边州都督府或都护府,属唐中央政权间接统治下的唐版图中不可分割的重要组成部分.(3)羁縻府州在经济发展方面享受优惠的政策,纳税少,只承担一定的贡奉义务. 

二、唐朝实行羁縻府州制度的历史必然性

“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内。”[6]有唐一代，羁縻府州制度如此广泛地实行绝非偶然，而是当时历史条件下各种主客观因素共同作用的结果。 

唐朝以前中原封建政权对周边各少数民族地区的经略大体经历了这几个阶段： 

秦汉时期为第一阶段。其特点是开拓疆土，广置郡县。如秦始皇统一六国不久，就派蒙恬率30万大军北击匈奴，占据河套地区，置34县，建九原郡，迁徙罪犯实边；派屠睢率50万大军征服南越和西瓯，置桂林，象和南海三郡。汉武帝3次出兵匈奴，在匈奴故地设置朔方，九原，酒泉和张掖等郡，并先后迁数十万人充实这一地区；派兵攻占西南夷，置牂柯，沈黎等郡。此外，两汉统治者先后在西域设置了西域都护，在乌桓设置了乌桓校尉，把汉王朝统治势力发展到今天的新疆和辽宁西部等地区。这一时期，中原王朝表现了对经略地区人口和土地的强烈占有欲。然而，经过秦汉王朝的积极经营，我国疆域也基本上奠定下来了。 

魏晋南北朝时期为第二阶段。这一时期，周边少数民族纷纷迁居内陆，众多民族杂居一起，中原许多割据政权都把保持境内的安定作为主要目标。对内迁少数民族实行以夷治夷方针，即以部落为单位妥善安置，由部落首领治理。如魏武帝对匈奴，“始分其众为五部，立其贵者为帅，选汉人为司马，以监督之”；诸葛亮治汉中时，“皆以其渠率而用之”；西晋武帝对南迁匈奴“并抚纳之”，让其最豪贵者为单于统领各部，“不相杂居”；北魏在僚人居住区设立巴州“以统绪僚，后以巴酋严始欣为刺史”；北周任命南中土长蠲瓒为南宁州刺史。而北魏以后在西南少数民族地区设置的州级行政机构中，任用少数民族首领为刺史，是为唐朝羁縻府州制度之滥觞。 

隋朝为第三阶段。文帝时，在国家刚完成统一，国力不强，又面临周边一些少数民族侵扰的情况下，实行以安抚与和亲并举。在东北，对投降隋朝的4000余家契丹人，派韦冲为营州总管加以安抚，颇见成效：在西北，以光化公主嫁吐谷浑头领伏允，实行和亲，吐谷浑 “自是朝贡岁至”；在南方，派裴矩安抚岭南，“矩所绥订二十余州，承制署其渠帅刺史县令”；在西南，亦采取“多征战，少设防”的政策，有力量就加强统治，无力量便放弃。炀帝时，随着国力的增强，炀帝竭力对外开拓疆域。在西方，出兵征服吐谷浑，在其故地设置河源，西海，鄯善，且末四部，调发戌卒，大兴屯田，实行有效统治。在东方，3次出兵高丽，无功而还。

总之，秦汉封建王朝通过对周边少数民族地区经略，开拓了疆域，增强了周边少数民族接受中原王朝领导的向心力，为魏晋南北朝民族大融合奠定了基础。魏晋南北朝各封建政权对境内少数民族的经略，加深了民族融合的程度，隋王朝存在时间虽然较短，但它把中原王朝势力扩充到西汉所经营的地区，这些都为唐确立羁縻府州制度提供了条件。 

唐建立后，其民族政策也几经变化。 

从太原起兵到至武德七年，唐政府为巩固边地和争取外援的目标，基本上臣属于东突厥，采取委曲求全的妥协政策。李渊起兵时，曾遣刘文静等出使东突厥，以谋取东突厥支持。并约定“征战所得子女玉帛，皆可汗有之”，于是“始毕遣特勒康稍利献马千匹，会于降郡，又遣二千骑助军”。正是在东突厥的支持下，李渊才得以迅速占据长安，并于公元628年建立唐朝。由于唐初与周边少数民族发生关系最多的是东突厥，因此，唐初民族政策在与东突厥的交往中表现得最为明显。 

“帝以初起，突厥资其兵马，前后饷遣，不可胜记，突厥恃功骄傲，每逢遣使至长安，多暴横，帝优容之”。甚至纵容东突厥的使者杀死住在长安的西突厥使者。对于突厥多次入侵或扣押使者，唐统治者都是靠贿赂，和亲换取安宁，李世民于贞观三年（公元629年）突利可汗入朝时，曾对待臣们说：“往者，国家草创，太上皇以百姓之故，称臣于突厥，未尝不痛心疾首，志灭匈奴”。可为证。 

武德八年至贞观二年，随着国家的统一与国力的增强，唐政府实行以安抚为主的民族政策，并积极准备反击东突厥，这从下面一些事件可以印证。 

武德八年四月，西突厥统叶护可汗遣使请婚，李渊便接受了裴矩提出的“远交近攻”的建议，“遣高平王道立至其国，统叶护大喜”。七月，李渊对待臣曰：“突厥贪得无厌，朕将征之，自今勿复为书，皆用诏敕”，并派大将率兵镇守边地，防御东突厥进犯。这说明，李渊已不再愿维持与东突厥的不正常关系了。 

武德九年，李世民刚刚登上皇帝宝座，东突厥便倾兵南下进屯渭水便桥之北，直接威胁着唐都长安。李世民一面领兵与之对峙，摆处决战姿态；一面又给颉利送去了不少金帛。但这已不具有妥协性质，而是在“国家未安，百姓未富”，不能对东突厥取得完全胜利的情况下，所采取“静以抚之”的策略。这也是李世民在即位初处理与少数民族关系的指导思想。同年十二月，益州大都督窦轨奏称獠反，请发兵讨之，李世民却说：“獠依阻山林，时出鼠窃，乃其常俗，牧守苟能抚以恩信，自然帅服，安可轻动干戈，渔猎其民，比之禽兽，岂为民父母之意邪？”贞观元年（627年），诸州奏称岭南酋长冯盎反，太宗也接受魏征建议，没有轻动干戈。 

李世民一方面对周边少数民族采取“静以抚之”的策略，同时也积极准备解决东突厥威胁的问题。武德九年九月，东突厥颉利可汗献马三千匹，羊万口，李世民不但没有接受，乃“诏颉利所掠中国人口者令归之”。这是唐立国以来有关不屈从东突厥反而对突厥有所号令的头一次，反映了唐王朝已经具备了与东突厥抗衡的实力。不久，唐太宗引诸卫将率习射于显德殿，庭谕之曰：“今朕不使汝曹穿池筑苑。专习弓矢，居闲无事，则为汝师，突厥入寇，则为汝将，庶几中国之民，可以少安乎？” 

后来随着东突厥内部分裂，原臣属东突厥的薛延陀，回纥和拨野古等部的相继背叛，加上东突厥住地大雪灾，“羊马多死，民大饥”。以及颉利与突利矛盾激化，颉利统治力量更加削弱，唐的军事准备加紧进行。 

贞观三年十一月，李世民经过充分准备，派军11万,由李勣节度,分道出击突厥.贞观四年铁山一役,全歼颉利军,俘众十余万,生擒颉利.强盛的东突厥被消灭,解除了唐朝立国以来所受的最大威胁.正如贞观四年李世民对长孙无忌所说:“贞观之初，上书者皆云，'宜震耀威武，征讨四夷，唯魏征劝朕偃武修文’，中国既安，四夷自服，朕用其言，今颉利成擒，其酋长并带刀宿卫，部落皆袭衣冠，征之力也”。“中国既安，四夷自服”正是李世民几年来处理与周边少数民族关系中最深刻的体会。接着，李世民又花了十多年时间先后剿灭了吐谷浑，高昌，焉耆，薛延陀，龟兹等，并为击败西突厥奠定了基础。在此期间对如何处置降众管理少数民族地区，作了多种尝试，如在原东突厥之地设二府四州，在高昌国故地，各置州县，都护府，留兵镇守，在对薛延陀部，亦曾考虑“结以婚姻，缓辔羁縻”。这些措施或半途而废，或未能奏效，或终未实施，然而，它却为羁縻府州制度的建立作了准备。 

贞观四年，就如何安置十余万东突厥降众问题李世民与群臣展开讨论，形成三派意见：多数人认为“北狄自古为中国患，今幸而破亡，宜悉徙之河南兖豫之间，分其种落散居州县，教之耕织，可化胡虏为农民，永空塞北之地”；温彦博提出“请于河南处，准汉建武时置匈奴于五原塞下，全齐部落，得为捍蔽，又不离其土俗，因而抚之，一则实空虚之地，二则示无猜之心，是含育之道也”；秘书监魏征提出：“宜遣发河北，居其旧土----陛下以内陆居之，数年之后，必将为后患”。最后李世民采纳了温彦博的建议，在'东自幽州，西至灵州，分颉利故所统之地，置顺，祐，化，长四州都督府，又分颉利之地为六州，左置定囊，右置云中都督府，以统其众”。这估计还不能称的上是羁縻府州的开端。 

首先，我们先来考查一下这些行政机构的建置情况。对贞观初李世民平定东突厥设置顺，长，祐，化四州和定囊，云中二都督府之事。《旧唐书》，《新唐书》，《唐会要》，《贞观政要》等史籍均见记载，不用怀疑，至于定囊，云中二都督府所辖六州均无详细记载；《资治通鉴》虽有记载但没能列出六州之名。翦伯赞，郑天挺《中国通史参考资料》中在引《通典》记此事时，对六州作注云：“六州，据《唐会要》卷73系指定囊，云中及顺，祐，化，长共六州都督府”。此说有一定道理。《新唐书。地理志》中虽把定囊，云中二都督府设置时间定为贞观四年，但他们所属的羁縻府州均是贞观二十三年以后才置。对贞观二十三年前所辖羁縻州县无任何记载。四州中仅记顺州，并注明 祐，化，长后皆废。《旧唐书地理志》对定囊，云中二都督府没有记载设置时间，它们所属的羁縻州也是贞观二十三年以后才置。四州记载情况为，顺州作为下州，置于贞观六年，长，化二州分别为贞观七年和八年由夏州中的静德县和北开州改置。没有记载州的级别，祐州不见记载。由此可见，定囊，云中二都督府和顺，祐，化，长四州虽然史书记载不一，但在贞观二十三年以前，都不是作为羁縻府州而出现的。 

其次，我们再看唐朝安置后的突厥部众情况。自东突厥败亡之后，诸部落首领来降者，“皆拜将军中郎将，布列朝廷，五品以上百余人，骀与朝士相半。因而入居长安者近万家。”封官赐爵,目的在于使他们与唐朝统治者共保安宁.正如太宗告诫突厥颉利可汗时所云:“今命尔为都督，尔宜善守国法，勿相侵掠，非徒欲中国久安，亦使尔宗族永全”；贞观十三年发生东突厥降臣阿史那“夜犯御营”事件之后，许多朝臣认为“突厥留河南不便”。李世民也深感不安，于是同年七月李世民“诏右武侯大将军化州都督怀化郡王李思摩，为乙弥泥孰俟利芯可汉，赐之鼓。突厥及胡在诸州安置者并令度河，还其旧部，俾世作藩屏，长保边塞”。并遣使与薛延陀书，言中国前破突厥，不是贪其土地，只是为了“恒欲更立可汉”才置东突厥所降部落于河南。现在“突厥户口蕃滋，---既许立之，不可失信，复其故国”。从李世民给薛延陀的玺书中我们可以看出，北迁东突厥的宗旨是“更立可汉，复其故国”。原初在突厥降众中设置的府州，除长，祐，化三州被废外，顺州也侨治于幽州之境，定囊，云中二都督府也流于形式。李世民北迁东突厥降众表明其在处置内附少数民族时所采取的“请于河南处，准汉武时置匈奴于五原塞下，全其部落，得为捍蔽”的措施没有取得预期效果，不得不重新调整统治少数民族降众的策略。 

我们最后再来分析一下被人们认为最能证明贞观四年唐王朝在东突厥降众中推行羁縻府州制度的一段文献材料：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县”。其实这段文献材料仅仅说明唐平定东突厥只是西北诸蕃及蛮夷稍稍内属的开始，并不能作为在少数民族地区全面推行羁縻府州制度的证明。况且，唐太宗平定东突厥后，除对突厥降众设了二府四州管理外，很长时间没有进行大规模的经边运动，更没有在西北边地少数民族地区推行府州制度，即使是这二府四州，也如上所述仅一州保留外，其余不是被废，就是徒有其名。 

贞观二十年（646年）唐朝军队击败了雄踞北方的薛延陀，并派员招附铁勒诸部。在唐绥怀政策的影响下，八月，回纥，拨野古，同罗，仆骨，多滥葛，思结，跌结浑和斛 薛等原臣服薛延陀的十一姓遣使入贡。奏称：“奴等各有分地，不从薛延陀去，归命天子，原赐哀怜，乞置官司，养育奴等”。李世民即“诏回纥等使宴乐，颁贵拜官，赐酋长书，遣右领军郎将安永寿报使”。又诏“以戎狄与天地俱生，上皇并列，流殃构祸。乃自运初，朕聊命偏师，遂擒颉利，始弘庙路。已灭延陀，铁勒百余万户散处北溟，远遣使人，委身内属，请同编列，并为州郡。混元以降，殊未前闻，宜备礼告庙，仍颁示普天”。 

九月，唐太宗又亲自到灵州会见回纥等诸姓使者。回纥等诸姓先后到灵州的人数达数千人，“咸云愿得天至尊为天可汗，子子孙孙常为至尊奴，死无所恨”。再次表示愿意服从唐王朝领导。为此，李世民曾作诗“雪耻酬百王，除凶报千古”，并勒石于灵州，以示庆贺。由此可见，唐太宗对平灭薛延陀及铁勒等诸部请求内附之事的重视远远超过平灭东突厥的战事。 

在回纥等十一姓部落一再请求下，唐太宗李世民吸取处理东突厥和高昌问题的经验教训，决定把“顺其所欲”的安抚政策与内陆州县制度结合起来，在周边少数民族地区推行一种特殊的州县行政制度，即羁縻府州制度。 

十二月，回纥等十一姓部落酋长和白酋长皆来朝。第二年，“诏以回纥部为瀚海府，仆骨为金徽徽府，多滥葛为燕然府，拨野古为幽陵府，同罗为龟林府。思结为庐山府，浑为皋兰州，斛薛为高阙州，奚结为鸡鹿州，阿铁为鸡田州，契苾为榆溪州，思结别部为 蹛林州，白为颜州。以其酋长为都督，刺史，各赐金银缯帛及锦袍”。诸部酋长提出“岁贡貂皮，以充租赋”的要求也被批准，又置“燕然都护府统瀚海等六都督，皋兰等七州”。后来，李世民对群臣曰：“朕于戎狄，所以能取古人所不能取，臣所以不能臣者，皆顺众人所欲故也”。这是唐太宗经多年探索才找到的正确处理周边少数民族问题的最佳途径。对这六府七州的设置，《旧唐书。回传纥》载：“史臣曰，自三代以前，两汉之后，西羌，北狄互兴部族，其名不同，为患一也。自太宗平突厥，破延陀，而回纥兴焉，太宗幸灵武以降之，置州府以安之，以名爵玉帛以恩之，其义何哉？盖以夷狄不可尽，而以威惠羁縻之”。 

我们从回纥等十一姓部落所置的十三府州及燕然都护府中可以看出，这些地方行政机构具备了以下特点，（1），这些府州的划分都是以部落为单位，较大的为都督府，小的为州；（2），这些府州的设置都在少数民族故地，并体现了少数民族首领的要求和唐王朝统治者所采取的“顺其所欲”的怀柔政策；（3），这些府州都以部落酋长为都督，刺史，并皆可世袭；（4），这些府州可以“以贡代租赋”，这是唐朝少数民族用贡代租赋的最早文献记载；（5），这些府州都统一隶属于燕然都护。几个少数民族地区府州同隶属于一个行政单位，这在以前文献资料中也是没有记载的。这些新设州所体现的特点与《新唐书。地理志》所载羁縻府州“即其部落列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督，刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督，都护所领，著于令式”的特征一致。所以，我们认为唐太宗在回纥等十一姓部落推行府州制度不仅标志着李世民对少数民族地区实行羁縻思想的确立，也标志着唐王朝在少数民族地区推行羁縻府州制度的开始。从此大量羁縻府州便在内附少数民族地区广泛设置。 

总之，唐太宗在处理周边内附少数民族问题上，最终选定羁縻府州制度，既是唐太宗李世民总结历史经验教训和自己不断探索的结果，也是南北朝民族融合不断深化与唐朝国力强盛对周边少数民族吸引力增强，众多民族纷纷要求内附的必然。 

三、羁縻府州政策成功实施的原则

首先，唐朝在设置羁縻府州的过程中正确地把握了适时适地的原则，成功地处理了“恩”与“威”的辨证关系，从而解决了困扰唐以前历朝统治者的一大难题——与北方游牧民族的关系问题。 

唐以前的历朝在对北方游牧民族攻与防，战与和之间无所适从，怀柔招抚，偃武修文，结果多是耗竭财力，国力衰微或助长戎狄野心，丧失疆土；付诸讨伐，穷兵黩武，又往往引致矛盾四起，政权嬗变。这攻守之间，张弛之际，蕴涵着深奥的军事政治艺术。唐统治者对此有深刻的认识，高祖认为：“安人静俗，文教为先；禁暴惩凶，武略斯重。”[7]太宗则有更为精辟的见解：“夫兵甲者，国家凶器也。土地虽广，好战则人凋；中国虽安，妄战则人殆．凋非保全之术，殆非拟寇之方，不可以全除，不可以常用。”[8]因而，在实践中，唐政府采取对侵略叛乱者以沉重打击，对附称臣者则羁縻安抚的两手策略，刚柔相济，文武兼用，胜而后和，先威后惠，终于使强大的突厥和铁勒，回纥各部甘心臣服，最终将其纳入唐羁縻统治的范围之内。对于这一策略的成功，古人早有评价。 

其次，唐朝在设置和管理羁縻府州的过程中，因地制宜，机动灵活，真正体现了“因俗而治”的基本原则。 

一方面，唐王朝羁縻府州设置的手段因当时的民族格局和各少数民族的民族特点而有所不同：对陇右，西域地区强大好战的游牧民族武力征服在前，设羁縻府州并派重兵防守在后；对南疆和西南地区的蛮，獠弱小的从事农耕经济的民族则主要以招弭怀抚的手段，在不动武力的前提下，依靠本民族酋帅的影响力达到抚定各族的目的，然后施以羁縻统治。另一方面，羁縻府州的设置并非在归附的各少数民族地区采取一刀切的政策，唐统治者对各地区的自然地理条件和社会经济水平给予了充分考虑，在统治方式上也作了不同的选择和不断的变动。例如，在西域地区设安西，北庭两大都护府统领诸多羁縻府州县，但在地处吐鲁番盆地，自然条件优越，经济水平高于其他民族地区且军事地理位置重要的原高昌国所在地区则设西州，直属中央管辖。同时，在岭南，西南经济水平相对较高的部分地区也实行直接统治，对于一些最初设为羁縻州县的地区，随着本地区经济文化的提高，也不断地改设为直隶州县，进行直接统治。 

此外，唐的羁縻府州县在具体管理方面也根据各民族地区经济形态的非平衡性来制定有较为灵活的区域性政策。尽管唐初对少数民族的赋税有具体规定：“若夷僚之户，皆从

半输。蕃人内附者，上户丁税钱十文，次户五文，下户免之。”[9]

但在实际管理中，纳赋税的多限于南疆农耕经济地区的羁縻民户，而社会组织仍处于部落联盟状态，经济还很落后的广大北疆地区人民几乎是不被征课赋税的，这种机动灵活政策的实施使得唐的羁縻府州治理更符合当时的实际情况和当地民众的愿望，也反映出唐统治者的开明和明智。 

正因如此，唐朝的羁縻府州制度受到了前所未有的功效，极大地保证了边疆广大地区的稳定和发展，使唐前期出现了中国封建社会从未有过的盛世景象，版图空前扩大，国力迅速增强，经济，文化，科技高度繁荣。与此同时，唐的民族关系也得到了空前发展，周边各少数民族和中原民族的交流不断深化，社会经济水平日益提高，政治上也日趋成熟，这一切无不依赖于以羁縻府州制度为重要组成部分的羁縻政策的成功实施。 

唐朝羁縻政策不仅在后人的眼里是成功的，而且在当时它的成效就已表现得很明显。贞观四年（630年），四夷酋长厥请唐太宗为“天可汗”；贞观二十一年（647年），回纥诸部又请开“参天可汗道”，以表示对太宗的无比敬意[10]；太宗驾崩之日，“四夷之人入仕于朝及来朝贡者数百人，闻丧皆恸哭，剪发，割耳，流血满地”[11]。这一件件史实已把少数民族对唐羁縻政策的开创者——唐太宗的深深爱戴之情表达得淋漓尽致，也雄辩地说明了唐羁縻政策在当时所取得的巨大成功。 

自周朝华夷五方格局形成后，隋唐以前的历代中原王朝统治者都抱有鲜明的夷夏观，强调“贵华夏，贱夷狄”。在这种民族观的支配下，统治者对周边少数民族采取了不同形式的带有羁縻性质的民族政策。周王朝采用五服制，规定“邦内甸服，邦外侯服，侯，卫宾服，蛮，夷要服，戎，狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王”[12]，即与四裔民族保持一较为松散的政治上的服从与被服从的关系。两汉时，实行属国制，在匈奴，西羌，丁令，乌桓等各少数民族活动区设属国，在中央设典属国之职，专“掌蛮夷降者”[13]；在西域设都护，戌己校尉等，对各少数民族地区进行管理，较之周朝，有了机构上的保证。三国两晋南北朝时期，尽管在中央设有大鸿胪等管理少数民族事务的机构，但仍没有制度上的突破。到了隋朝，随着华夷观念的淡化，羁縻府州制度初见端倪，《隋书。裴矩传》记载，开皇十年（590年），裴矩平定岭南高智慧等人作乱，大破俚帅王仲宣于广州之后，“所绥集者二十余州，又承制署其渠帅为刺史，县令”[14]。这二十多个州县与其他州县不同，已具有羁縻州县的性质。唐朝在借鉴和发展历朝实践的基础上，又以较为开明，宽容的民族观为指导，其羁縻政策产生了质的飞跃。不仅有具体实施的机构，而且形成了一套较为系统，严格的制度，以保证对各少数民族实行更有效的管理。 

较之以前历代所实行的各项羁縻措施，羁縻府州制度在以下方面有了新的突破：（1）在地域范围和组织形式上有所突破。唐以前历代的羁縻机构多设在距离中原王朝并不遥远且又较弱小的少数民族地区，例如，西汉时仅在已归附的南匈奴，羌，乌桓等西北地区设属国，以都尉，校尉等官职代表汉廷处理该地区的军事和民情，而唐朝则在远离中央王朝的大漠南北和西域较强大的东西突厥，吐谷浑，薛延陀，回鹘等民族地区广泛设置羁縻府州，从而使实行羁縻统治的地域大为扩展，羁縻府州下设都督和刺史，都督“掌督诸州兵马，甲械，城隍，镇戌，粮廪，总判府事”[15]，刺史“掌宣德化，岁巡属县，观风俗，录囚”[16]，这些官员发挥着对各少数民族更为全面的管理职能。（2）在行政隶属和治理原则上有所突破。一方面，唐羁縻府州制度大大强化了周边民族对中央政权的隶属地位，少数民族首领的职权必须以受中央政权的册封为根据，并直接接受边州都督府，都护府或驻军的控制。另一方面，唐羁縻府州在治理原则上不仅强调“依俗”，且更注重在“治”上做文章，把“依其故俗”只作为有效治理的一种方法，配合灵活多样的措施，将羁縻府州治理渗透到政治，军事，经济和文化等不同层次。 

唐以后的宋，元，明，清历朝，虽也有诸如土官制，土司制等对羁縻政策的继续和发展，但随着中原王朝势力的绝对强大，各民族经济文化联系的日益加强，中央政府对各少数民族地区的控制程度也逐步加深，如元朝规定东北地区的女真族每年贡输皮革，“进送鹰鹞”[17]，明朝实行土流合治和改土归流，清代明令内属蒙古各旗“官不得世袭，事不得自专”[18]，直属清王室管辖，此时所谓的羁縻政策已发生了本质上的改变，连古人都承认元时的土官制是一种“与前代虚名羁縻而异”[19]的制度。从这个意义上讲，唐朝的羁縻府州制度不仅是古代羁縻政策发展的重要里程碑，而且可称得上是真正意义上的羁縻政策的巅峰。 

       

当然，给予如此高的评价，并不意味着唐的羁縻政策尽善尽美，更不表示唐统治者持有“夷狄亦人耳”、“四夷可使如一家”的民族观就说明唐代的羁縻政策不含有民族压迫的性质。“民族压迫政策是专制制度和君主制度的遗产。”[20]在封建社会里，民族间的歧视和压迫始终存在，只不过唐统治者较其他各代在民族问题上开明、宽容一些而已。 

四、羁縻府州制度实行的意义

唐统治者善于总结以前历代统治者在民族问题上的成功与失败，并在处理与各少数民族的关系的实践中形成了较为系统的民族政策：开疆拓土，怀柔抚纳为第一层次；输出儒学，渐陶声教，以达同化之目的，此为第二层次．在具体实施过程中，和亲，册封，赏赐，任用等多种“怀柔远人，义在羁縻”[21]的手段反复使用，而这一切无不与羁縻府州的设置和管理交错进行，这也就决定了羁縻府州制度对唐中央和各少数民族都具有多方面的意义。 

政治方面，对唐中央政权来说，羁縻府州“皆边州都督，都护所领”，其组织隶属关系已十分明确，对少数民族首领的大量册封进一步强化了二者的“君臣之位”；对各少数民族来说，上层贵族通过册封而成为唐王朝的正式官员，身价，地位，权势皆提高，通过受赏赐获得的经济利益颇为丰厚，自然安心做唐的臣子。与此同时，羁縻府州制度承认各少数民族的经济形态和社会结构与中原地区存在的不平衡性，以不改变少数民族原有的生产生活方式和风俗习惯为基本原则，深受广大少数民族人民的欢迎，因而极大地保证了唐边疆广大地区的稳定和发展。这在西域地区尤为明显，隋末唐初，西域地区曾是西突厥，吐谷浑，吐蕃三者角逐的战场，加之又有高昌，焉耆，龟兹，疏勒，于阗以及“诏武九姓”等各民族政权的分裂割据，广大西域各民族人民处于水深火热之中，苦不堪言，唐建国之初，“以武拨乱”，经过艰苦斗争，终于统一了西陲，使西域各民族统一于唐中央政权之下，符合各族人民的愿望和要求而深得人心，使西北边陲长时期保持了安宁与稳定。 

军事方面，羁縻府州受边州府州驻军的控制和统领，成为唐军事上的后蓄力量，多次充当唐王朝的后备军。因以部落划分，唐的许多羁縻府州实际上成了悍勇善战的游牧民众的集合体，其战斗力不可低估，常常能应唐王朝的一时之需参加唐军对外作战，乃至帮助唐王朝平定内乱。这样的例子在唐朝历史上俯拾皆是：唐太宗征讨龟兹，安西都护曾发铁勒13部兵助而讨之；永徽二年（651年）和显庆元年（656年），瀚海都督婆闰先后两次派回纥兵助唐大败西突厥；安史之乱之时，回鹘在助唐平乱和与吐蕃作战方面都发挥了重大作用，这些事实本身就已说明羁縻府州是唐朝的重要军事力量。 

此外，经济和文化方面，羁縻府州制度也为增进各少数民族地区和中原地区经济文化联系和交流提供了方便的条件和制度保证。羁縻府州制度下，边疆地区与中原的经济往来基本上有两种：一是朝贡和回赐，二是互市，二者实际上都是民族间的贸易行为。前者已无须多言，就后者来说，唐政府还专门设有诸互市监，“掌诸藩交易之事”，[22]虽然互市并非民间贸易，是在官方主持下进行的，带有很强的政治色彩，但对于各少数民族经济的发展还是大为有利的。如唐与回鹘之间的马绢互市对回鹘的影响之大甚至远远超出经济的范畴，在持续八十年的马绢贸易中，回鹘大大积累了财富，在自身经济，文化和政治结构诸方面都发生了巨大的变化。至于文化领域，唐政府历来十分重视，并采取有关制度和措施加大力度对羁縻府州各少数民族进行教化。一方面，积极为少数民族办学，长安设“国子学”，邻近羁縻府州的地区设郡学，大量招收少数民族领袖子弟就读，据史书记载，贞观十四年（640年），国子学“增筑学舍千二百间，增学生满二千二百六十员。于是四方学者云集京师，乃至高丽，百济，新罗，高昌，吐蕃诸酋长亦遣子弟请入国学，升讲筵者至八千余人”。[23]连偏远的韦皋领剑南，也有南诏大臣子弟入质，“乃尽舍成都，咸遣就学”[24]，在先后五十年的时间里，到成都求学者已数以千计。这种措施对传播中原文化和提高少数民族文化素质十分有益，其中渤海国就是个典型的受益者，《新唐书》中对此有载：“初，其王数遣诸生诣京师太学，习识古今制度，至是逐为海东盛国”[25]渤海国能够雄盛海东，与其汲取了中原文化的营养密切相关。另一方面，唐公主出塞和亲，携带大量儒书，佛经，历法，医药等方面的书籍作为向各少数民族文化输出的辅助手段，佛教能成为回鹘国的国教就是这种文化输出的结果之一。 

客观地讲，羁縻府州制度所包含的多方面内容对双方来说是具有不同侧重意义的，就唐政府而言，更注重发挥它政治和军事方面的作用，因此在羁縻府州制度下所采取的各项措施都带有浓厚的政治、军事色彩；而就各少数民族政权而言，则更注重于它对自身经济文化发展上所具有的积极意义，羁縻府州制度最大限度地符合了双方的即时利益，这正是它能顺利实行的原因所在。