新《行政处罚法》确立“七大领域综合行政执法”法律地位

行政处罚的实施主体制度

行政处罚由行政机关及其行政执法人员具体实施。行政处罚的实施主体制度是行政处罚法实施的关键制度和重要保障。实践中，行政处罚实施主体存在不适应、不规范等突出问题，成为改革、调整、理顺的重点领域。原行政处罚法规定了授权、委托、相对集中行政处罚权等实施主体制度，新行政处罚法作了进一步补充完善。

（一）委托

依照职权法定原则，行政处罚应当由行政机关依法实施；但是，由于行政执法机构量大分散致使行政执法力量不足，行政机关不能满足行政执法的需要，行政处罚委托制度有了存在的必要。

从长远发展看，随着综合行政执法改革的推进，行政执法力量不断优化、聚集，将大幅压缩委托的存在空间；同时，随着行政管理体制的创新发展，区域一体化以及各类开发区、投资区、实验区、港区、风景区等功能区不断出现，委托作为行政处罚权转移的可选方式仍有存在必要。新行政处罚法进一步规范行政处罚委托制度，坚持依法委托，从严把握，防止乱处罚。

第20条第1款、第2款规定：“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。”

这一制度取得了新的发展：

一是坚持委托应当依法，应当有法律、法规、规章依据。委托没有法律、法规、规章依据的，委托机关和受委托组织要承担相应法律责任。二是明确委托应当采取书面方式，签订委托书，确保委托更加规范，做到有据可查。同时，委托行政机关和受委托组织均应公开委托书，便于社会知晓和监督。三是委托应当是专项委托、一事一委托，不宜全部、“一揽子”委托；且是有期限委托，不宜长期委托。委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。四是适当提高委托的门槛，受委托组织应当有取得行政执法资格的工作人员，满足行政执法的需要。五是受委托组织不限于事业组织，将原行政处罚法第19条有关“依法成立的管理公共事务的事业组织”表述中“事业”两字删去，以适应实践中委托某些行政机关，甚至是机场、地铁等企业单位实施行政处罚的实际需要。

（二）综合行政执法机关

党的十八届三中、四中全会和十九届三中、四中全会决定均明确提出推进综合行政执法，探索实行跨领域跨部门综合行政执法。目前，城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域综合行政执法改革取得了重大发展。在修法过程中，将综合行政执法制度入法的呼声较为强烈。应该说，综合行政执法制度是解决多头执法、重复执法，权责脱节、争权诿责，力量分散、监管不到位等问题的一剂良药，但涉及行政执法体制改革以及机构、编制、人员的调整，难度不小。

为了贯彻落实党中央改革决策部署，巩固重大改革成果，新行政处罚法第18条第1款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”综合行政执法取代了原先的相对集中处罚权制度，成为正式法律概念，具有更强的稳定性。综合行政执法制度的核心是行政执法机构的综合、行政处罚权的集中，产生了综合行政执法机关这一类新型的行政处罚实施主体。

综合行政执法机关仍属于行政机关范畴。综合行政执法机关具有以下特点：一是根据行政主体理论和相关文件要求，综合行政执法机关是相应政府部门。具体实施综合行政执法的是综合行政执法机构，其定位是内设机构，须以所在政府部门的名义执法。

二是现阶段具体综合行政执法机关不宜固化，需随着综合行政执法改革的推进逐步确定。目前，城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域建立了综合行政执法制度，相应政府部门为综合行政执法机关。随着综合行政执法改革的推进，其他领域也将建立综合行政执法制度，特别是一些地方正在推行更广领域的综合行政执法，如县域“一支队伍管执法”，可能会打破现有综合行政执法领域格局，相应综合行政执法机关也会发生调整。

三是综合行政执法机关的权力来源于其他相关行政处罚机关的权力转移，转移依据是新行政处罚法第18条第1款，具体实现途径是新行政处罚法第18条第2款规定的“国务院或者省级人民政府的决定”。

（三）乡镇街道

原行政处罚法第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”长期以来，除了少数行政法规赋予乡镇街道个别行政处罚权外，乡镇街道基本不行使行政处罚。党的十八大以来，为了解决基层管理中“看得见的管不了、管得了的看不见”的突出问题，开展了赋予乡镇街道行政执法权的改革，将相关行政处罚权赋予乡镇街道，由乡镇街道综合执法。在修法过程中，各方面对部分行政处罚权下放乡镇街道有较大共识，但对于下放路径、范围、节奏有不同意见：有的建议由单行法授权，行政处罚法不作统一规定；有的建议由行政处罚法直接授权。

鉴于基层整合执法力量改革正在推进，需要进一步积累实践经验，新行政处罚法明确该改革的方向和改革决策部署的核心内容，同时畅通改革的实施路径，用法律形式为改革助力，第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”根据该规定，乡镇街道成为行政处罚实施主体不再是例外情形，且随着改革的深入推进，将成为常态。

乡镇街道作为行政处罚实施主体，需要注意以下几个方面：

一是新行政处罚法是乡镇街道实施行政处罚的重要法律依据，但乡镇街道不能直接依据新行政处罚法实施行政处罚。也就是说，新行政处罚法在由单行法授权乡镇街道和由行政处罚法直接授权乡镇街道之间找到了一条更为积极、稳妥的途径，授权省、自治区、直辖市根据当地实际情况来决定乡镇街道实施行政处罚。

二是为给改革留有充分空间，采取灵活、开放的授权模式。“省、自治区、直辖市”既可以是省级政府，也可以是省级人大。“决定”方式既可以是省政府规章、决定、规范性文件，也可以是省级地方性法规、人大决定。“交由”既可以是授权，也可以是委托。

三是作出必要限制，将行政处罚权下放乡镇街道需要符合三个条件：基层管理迫切需要、县级人民政府部门的行政处罚权、乡镇街道能够有效承接。

四是为了保障“放得下、接得住”，对乡镇街道和地方人民政府及其部门提出了明确要求。乡镇街道要加强能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。地方人民政府及其部门不能一放了之，要加强组织协调、业务指导、执法监督。

另外，根据严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度改革要求，新行政处罚法增加规定了行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。

同时还规定：一是执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件；二是执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查；三是执法人员未取得执法证件而上岗执法的，行政处罚机关和直接负责的主管人员和其他直接责任人员需要承担相应法律责任。

来源：中国法律评论（摘选）