深化文化生态保护区的公共治理

《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）第二十六条规定对非物质文化遗产实行“区域性整体保护”，为我国文化生态保护区建设提供了法律支持。今年是《非遗法》颁布实施十周年，在此之际梳理文化生态保护区建设历程，进一步思考科学推动文化生态保护区建设有其理论必要性和现实紧迫性。

文化生态保护区的公共政策属性

2007年6月，我国设立第一个国家级文化生态保护实验区。2019年12月，闽南等7个国家级文化生态保护实验区通过文化和旅游部的验收，正式成为国家级文化生态保护区。我国国家级文化生态保护区的“实验”之路走了12年。十余年来，我国文化生态保护区的建设成果可圈可点。如一批以国家级非遗名录项目为代表的非物质文化遗产得到有效保护；大量非物质文化遗产公共设施和公共平台建成并投入使用；大量非物质文化遗产相关的公共活动举办；全社会保护氛围明显增强；文化特色得以彰显；文化生态得到有效修复；等等。除此之外，还有一点值得提及：文化生态保护区建设的不断推进，也是依循公共政策的相关要求不断完善的过程。而从公共政策着眼深化文化生态保护区的公共治理，应是今后文化生态保护区建设和管理的一个重要维度。

文化生态保护区是对以非物质文化遗产为核心的文化形态进行区域性整体保护的特定区域。作为我国非物质文化遗产保护工作的必然发展和合乎逻辑的深化，文化生态保护区与非物质文化遗产代表作名录制度建设、传承机制建设、抢救性保护、生产性保护等共同构成了具有中国特色的非物质文化遗产保护体系。

我国文化生态保护区的申报、设立、建设、管理都是政府在主导，主要由国家公共财政进行支持。近年来仅中央财政划拨国家级文化生态保护实验区的建设经费就已超过6.8亿元。可以说，设立和建设文化生态保护区是我国政府基于整体性保护以非物质文化遗产为核心的特定文化形态而创设的一项创新举措，是国家自上而下推行的一项公共政策。

不断完善公共政策属性

作为我国非物质文化遗产保护工作的一项创举，文化生态保护区完全是“摸着石头过河”式的边建设边探索。我国鼓励各个国家级文化生态保护实验区根据自身条件探索富有地方特色的建设模式。但文化生态保护区的设立、建设及其管理需要遵循公共政策的基本要求，却并无地域差别。在文化生态保护区设立后的最初几年里，政府和学界更多关注保护区设立的意义、主要建设内容和规划编制等方面。近年来，政府开始重视从公共管理角度优化文化生态保护区的建设与管理。

以文化生态保护区建设工作的评估与信息公开为例。2010年，原文化部出台《关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》。这是我国第一个关于文化生态保护区的官方管理文件，其中并没有相关评估的内容，也没有将相关信息面向公众公开的要求和表述。2015年，原文化部探索委托第三方开展对国家级文化生态保护实验区建设进行评估，并于2016年在官方网站公布部分相关评估报告。2019年，文化和旅游部发布施行的《国家级文化生态保护区管理办法》中已专门规定对文化生态保护区进行评估，并将结果向社会公开。如第三十三条规定：“国家级文化生态保护区建设管理机构应当依据总体规划，每年对总体规划实施情况和建设工作成效开展自评，将年度重点工作清单和自评报告广泛征求区域内民众的意见。”第三十四条规定：文化和旅游部“每五年对国家级文化生态保护区开展一次总体规划实施情况和建设成效评估，评估报告向社会公布”。

评估是公共政策在决策、执行之后的一项重要内容和流程。而面向社会公开则是一项政策之所以称为“公共”的基本要求，是公共政策公共性的一个重要维度。政府强化对文化生态保护区建设工作的评估和信息公开，无疑是对文化生态保护区这一国家公共政策公共性的有效完善，也是作为一项公共政策进行自我补充和修正的一种体现。

提升科学治理能力

政府从公共管理角度为优化文化生态保护区建设与管理做了很大的努力，但依照公共政策的相关要求来衡量，这些努力仍应继续深入。以信息公开为例，文化生态保护区信息公开的范围、内容、频次、载体都需进一步拓展和细化。而信息公开之后，无疑还需有让公众对保护区建设进行讨论、参与、评价、监督的公开渠道。文化生态保护区从“实验”走向正式建设，其建设目标、建设模式等都已较为明晰，其管理效力的强化和管理水准的提升却迫在眉睫。在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的背景下，文化生态保护区也应继续依循公共政策要求不断提升自身的科学治理能力。

公共政策以公共利益为逻辑起点和目标归属，以公共性为本质属性。一项公共政策从决策、执行、评估到修正的整个过程都需贯彻公正、公平、公开、公益、共治和共享等基本要求。具体到文化生态保护区的建设和管理，又可以具化为程序与过程合理合法、资源分配公平、社会广泛参与、信息公开、成果共享等多方面内容。“实验”阶段的文化生态保护区在这些方面已做了一些基本的工作。正式建设阶段的文化生态保护区应有的放矢，查缺补漏，进一步优化公共属性，提升自身的建设、管理能力与效力。在此，略举文化生态保护区公共治理尤需深化的三方面内容。

其一，完善法律和政策体系。文化生态保护区的建设管理要实现程序与过程合理合法，必须要有完善的法律法规和政策体系作为保障。目前，我国大多数文化生态保护区虽已出台部分政策和法规，但远未完善。这已成为制约文化生态保护区合法性建设的主要因素。未来，文化生态保护区建设要实现有章可循，依规建设与管理，必须及时制定出台文化生态保护区、非物质文化遗产、物质文化遗产、自然遗产等配套完善、协调统一的法律法规，构建一套涵盖遗产和生态保护、物质保障、奖励激励等多方面的政策体系。

其二，优化公共资源分配。文化生态保护区调用大量财力、物力、人力进行建设的过程，也是一个公共资源分配的过程。如何合理分配公共资源，让参与者共享公共利益，是文化生态保护区建设中一个棘手的“公平”问题。我国国家、省、市、县四级非物质文化遗产代表性传承人制度导致的利益分配不均，让传承人产生了较强的不公平感，并由此引发诸多矛盾与问题。文化生态保护区建设的有效推进，需要对我国现有非物质文化遗产传承人制度作进一步完善，并借助细化传承人义务、加大信息公开、扩展受益人群等方式提升传承人和民众的参与积极性。

其三，建立社会参与机制。社会参与是决定文化生态保护区建设成败的关键要素，也是公共政策实现公治性的基本要求。近年来社会对非物质文化遗产保护和文化生态保护区建设的参与程度虽已有显著提升，但调动公众参与积极性，形成社会参与的制度与机制，仍是文化生态保护区建设亟须解决的重要问题。对此，在进一步加大信息公开的力度和有效性基础上，相关政府部门应着手构建公众对文化生态保护区建设进行讨论、参与、评价、监督的相关渠道，重视发挥社区作用，健全公众共享机制等，以实现社会乐于和便于参与文化生态保护区治理。

（作者单位：山东师范大学马克思主义学院；山东省艺术研究院）

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编辑：刘星