美国政府食品安全信息披露机制与经验启示
美国是世界上食品安全管理最为有效的国家。作为食品安全信息管理体系中一个非常重要环节的信息披露是食品安全管理透明化、公开化，提高消费者信任的基础，因此，了解美国食品安全信息披露机制，从披露主体的建立、披露的物质基础、制度保障到披露内容与范围的形成和发展，将有助于解决中国食品安全信息披露体系设计与发展过程中的一些关键问题,并对促进中国安全食品市场的快速发展具有重要意义。
一、形成了从联邦到地方，分工明确、全方位的信息披露主体
根据美国法律、法规的规定，联邦有关部门，包括食品和药物监督管理局（FDA）、农业部食品安全检验署（FSIS）、农业部动植物卫生检验署（APHIS）、疾病控制与预防中心（CDC)和环境保护署（EPA），以及各州政府卫生部门,各市县卫生部门都对食品实施监督管理。食品和药物管理局相当于最高执法机关，负责各州间贸易销售的国产食品和进口食品，包括带壳的蛋,但不包括肉类和家禽、瓶装水、酒精含量小于7%的葡萄酒饮料。农业部食品安全检验署负责国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品，蛋类加工产品。农业部动植物卫生检验署负责由动物、植物制造的食品。疾病控制与预防中心监管所有的食品，调查食品传染病的来源、发病率和趋势以及预防。环境保护署主要负责监管饮用水的安全。地方和各州政府主要管理辖区内的所有食品，并与FDA和其他联邦机构合作，实施鱼类、海产品、牛奶以及其他国产食品安全标准；检验餐馆、杂货店、其他食品零售商店、牛奶场及牛奶加工厂、谷物加工作坊及其辖区内的食品加工厂； 禁止不安全食品在本地区或州内的销售和配送。按照各部门监管范围和职责权限的划分，形成了以联邦政府信息披露为主，地方各州政府信息披露为辅，分工明确、全方位的信息披露主体。见表1。
二、全面的信息采集，科学的风险分析，综合的信息反馈是信息披露活动开展的物质基础
（一）充足的经费保障，先进的检测设备、技术，广泛的信息采集渠道，保证了信息采集的准确性、全面性和完整性
1. 美国非常重视食品安全的投资“9.11”恐怖袭击事件以后，美国对食品安全的重视程度空前提高，投资力度明显加大。根据2000年“总统食品安全行动计划”，政府2000 年增拨1.69 亿美元给FDA，用于扩大监测范围和频率，扩大对进口食品的检测量，评估外国食品生产体系，培训国家和企业的食品安全人员；2001 年“9.11”恐怖袭击之后，FDA财政年度的食品安全预算得到了很大程度的增加，美国国会在2002 年和2003年共为食品安全项目批准拨款1.95 亿美元；在2004年的财政预算草案中，健康与人类服务部申请的食品安全项目经费达1.163 亿美元，比2003年增加了2020 万美元。
2. 美国拥有多层次的网络化公共卫生实验室，有最先的食品安全检测设备和技术，信息采集能力非常强 早在1999 年，美国就建立了实验室应急网络（LRN），由疾病控制与预防中心、公共卫生实验室协会、陆军感染研究所合作建立，是一个多学科、多部门、多层次的实验室网络，包括卫生、兽医、食品、环境和农业等多学科，由联邦和地方的公共卫生机构、军事医学实验室、工业实验室、兽药实验室和大学等学术机构的实验室所组成，目的是通过所有合作实验室的努力，保证发生突发公共卫生事件、重大传染病疫情时能及时确诊病原。在农、兽药残留检测方面，美国FDA的农药多残留检测方法经过了AOAC （国际公职分析化学家联合会）的认证,使用这种方法，可检测360多种农药； 美国的Idexx 公司拥有用于抗生素残留的快速检测方法酶联免疫吸附检测法（ELISA）相应产品，该产品具有可通过颜色快速反应做定性分析、灵敏度高、特异性强和在酶样板上一次可做多种样品检测等特点。
3. 进行全球范围的信息采集 美国非常重视对其他国家以至全球总体食品安全情况资料的搜集和评价，关于一些国际性和全球性的食品安全问题，如疯牛病、禽流感，通过举办国际合作性研究项目和学术讨论，全面搜集全球范围的资料进行评价，作为美国的基础资料。此外，国际监测网络的建立也为全球范围内的资料收集提供了广泛的渠道，过去的10年间，共监测了15 起国际性的微生物食源性疾病大爆发，如2001年联合鉴定了一起发生在7 个国家、由S.Oranienberg污染德国巧克力引起的500余人的感染事件。美国国家食源性病原菌分子分形网络，覆盖美国的50 个州和4个大城市的公共卫生实验室，包括美国疾病预防与控制中心、卫生部与福利部的食品和药品管理局和美国农业部。目前，该网络已扩大到国际化，加拿大、欧洲、亚洲和拉丁美洲的部分实验室已纷纷加入。
（二）风险分析体系保证了信息的科学性
风险分析是美国制定食品安全方针的基础,也是风险交流的基础，保证了披露信息的科学性。
1997 年，美国发布的“总统食品安全计划”首次把防治生物性污染提上日程，并鼓励研究开发预测性模型和其他工具方法，促进微生物风险评估工作的开展。目前，美国政府已经完成了蛋制品中的沙门氏菌、牛肉中李斯特杆菌的风险分析，并与哈佛大学就疯牛病通过食品传播的风险评价达成了合作协议。
美国的风险管理通过训练有素的立法机构操作，其惟一的目标就是对美国消费者提供高水平的保护。每年美国的食品安全机构都要开展合作，一起制定综合的以风险分析为基础的年取样计划，用来检验美国食品中药品和化学物质的残留。另外一个就是检验抗生素在动物中的使用，包括抗性阈值和检测的建立，得到关于产生抗性因素方面的信息，在需要的时候采取行动，包括限制药品的使用，从市场上撤回有问题的产品等。在风险管理上，美国是最早应用HACCP系统的国家，并通过立法在一些食品加工制造部门强制实施HACCP 系统，目前美国海产品、肉禽产品及果蔬汁加工都要求执行HACCP系统。
（三）信息反馈保证了信息的适用性
信息反馈是进一步准确把握食品安全动态,广泛征集食品安全信息，及时发现食品安全问题，鼓励公众参与食品安全管理，强化公众的主体意识，推动食品安全管理工作民主化、科学化的需要。美国非常重视信息的反馈及对反馈信息的评价，使用多种方法获取反馈信息。
1. 在线提问 美国农业部设立的AskKaren平台，以公众在线提问的方式，获取来自公众的反馈信息。消费者可以提自己关注的问题,包括食源性疾病预防问题，安全处置、备置食品问题，肉类、禽类、蛋类食品的安全储存问题等。通过这些问题，一方面消费者可以获得担心、关注问题的答案与信息，另一方面，政府部门也可以通过这些信息获得哪些是公众最关注的问题，在未来的工作中加强对这些问题的报道与披露。
2. 免费热线 美国农业部、食品和药品监督管理局都设有免费的电话服务热线，这种免费的电话服务热线开始于1985 年7 月1 日，主要回答公众关于食源性疾病的预防问题，安全处置、备制食品问题，肉类、禽类、蛋类食品的安全储存问题等。
3. 调查与评估 美国政府对信息反馈的重视还反映在对信息的反馈调查上，以问卷调查的方式，获取公众对披露信息的意见、反应，通过综合评价，以评价报道的方式予以公布。
三、信息披露的范围广泛、内容丰富
美国食品安全信息披露范围和内容非常广泛，从披露的对象来看，主要包括消费者、生产经营者、科学家和研究工作者。例如，消费者可以从美国联邦政府的官方网站上获取大量的信息，包括如何安全备制各类食品、各种缺陷产品的召回信息，如何预防食源性疾病。科学家和研究工作者可以获得大量的研究报告，新技术趋势、风险评估的信息等。相应地，信息披露的内容主要包括消费者教育与培训信息、缺陷产品召回信息、管理部门的管理规则、工作指南、指导方针、食源性疾病信息、食品安全资源信息等。[Page]
四、法律法规的规范是信息披露活动得以进行的制度保障
食品安全信息的内容涉及面广，来源也比较复杂，在采集、披露的过程中还会涉及许多非常敏感的问题，如企业的商业秘密以及事关国家安全与稳定的问题等。如果对食品安全信息的采集、披露没有明确的法律规定，政府在信息采集、披露方面会遇到很多困难。因此，规范食品安全信息的采集和披露就成为食品安全信息披露体系建设中的一个核心内容。
从美国的经验来看，在实现食品安全信息透明性和公开性的目标中，有3 部法律至关重要，一是行政程序法（APA），二是联邦咨询委员会法（FACA），三是信息公开法（FOIA）。行政程序法规定了行政当局制定、修改、废除行政法规所必须遵守的程序和利益集团要求公布、修订、行政法规所应遵守的程序，该法使厂家、消费者和其他相关单位和个人都可以参与相应食品安全行政法规的制定过程。联邦咨询委员会法规定，如果行政部门制定行政法规需要依赖咨询机构，则要求这些咨询机构必须尽力避免利益的冲突，保持平衡，并保证公众能有对他们进行评论的机会。信息公开法为公众提供了获得联邦机构信息的权利，规定任何居住在美国的人都有权获得政府有关公众健康保护的信息和记录，仅排除一些少数限定情况。
五、经验启示和政策建议
1. 尽快建立从中央到地方的信息披露主体
食品安全是一项涉及每个人的公共事业，食品安全管理是政府一项的重要公共管理事务，需要从中央到地方各级政府的积极参与。虽然根据中国食品药品监督管理局、公安部、卫生部、商务部、海关总署等8部委2004 年联合发布的《关于印发〈食品安全监管信息发布暂行办法〉的通知》精神，要求中央各管理部门和地方政府建立食品安全信息发布制度，但是由于中国食品安全信息披露工作起步较晚，缺乏具体的参考模式，除了中央政府管理部门信息披露与发布初具规模外，大部分的地方政府仍然处于筹备与摸索阶段，尚未进行完全的信息披露工作。因此，参照美国的模式，中国应该尽快建立从中央到地方的信息披露主体，保证信息披露的全方位性。
2. 加大经费的投资力度，加快实验室能力建设，提高食品安全检测水平 尽快制定涉及食品安全信息采集、处理、加工的技术标准，提高食品安全信息采集和使用效率，为食品安全信息披露提供必要的技术支持。
3. 尽快建立和完善相关的法律法规，为食品安全信息披露提供制度保障 首先应明确立法的目的和基本原则。制定政府信息披露目的在于实现资源共享，最大限度地使用资源，促使政府工作人员依法行政，提高行政效率，加大政府工作的透明度。因此，立法中应明确公民拥有“知情权”，政府有公开政府信息的责任和义务，除法定不予与公开的信息外，其他任何信息都应及时公布。其次，尽快明确政府机构的信息披露办法，特别是对掌握信息的部门，需要尽快明确信息披露的内容、范围和具体方法，为相关利益主体能够公平、方便地采集和使用政府的信息资源创造条件。再次，尽快明确对涉及商业秘密、国家安全等特殊信息的保护措施，以使政府能够合理地采集和使用信息。最后，应明确规定监督主体及其权力，权力的行使方式等。监督包括2类，一类是国家监督，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会有权监督国务院和地方各级人民政府的信息公开工作，上级政府部门有权监督下级政府部门的信息公开工作。人民检察院和人民法院可以监督政府的工作，并提出司法建议。另一类是社会监督，主要来自公众和大众媒体，其中公众监督是最广泛的形式，媒体监督是最有效的形式。国家监督和社会监督相结合，构成严密的监督体系