如何建立完善政府采购内控制度

　　——基于长春市政府采购内控制度调查结果的分析

　　在公共财政框架不断完善的背景下，我国政府采购改革逐渐步入深水区。采购范围广、采购规模大、采购环节多、采购频率高等特点，使得政府采购成为一项复杂的系统工程，也成为全社会关注的焦点。政府采购在组织实施过程中不可避免地面临诸多风险，及时梳理预算单位政府采购执行过程中的关键环节和部门职责，构建以风险管理为导向的内控体系，发现和解决采购执行中的问题，有利于查错防弊、堵塞漏洞、消除隐患，确保政府采购法律法规得到有效贯彻执行，提高政府采购效率和质量，有利于实现政府采购的公开、公平、公正、廉洁高效和物有所值，推动政府采购事业持续健康发展。

　　我市政府采购内控制度现状及调查分析

　　（一）调查问卷的设计与发放

　　为深入了解我市政府采购内部控制制度的现状，近期，我们通过向采购人发放调查问卷的形式，获得了丰富的第一手资料。问卷共设置11个问题，包括所在单位对政府采购内控建设的重视程度、所在单位政府采购内部管理制度的数量、是否有专门机构或专人负责政府采购事宜、2016年政府采购预算与部门预算的比例、2016年部门预算执行的比例、所在单位政府采购不相容岗位是否相互分离、是否建立政府采购业务档案、如何进行履约验收等。参与问卷调查的是作为采购人的行政机关及事业单位的相关人员。经统计，我市发生过政府采购业务的单位363家，本次共发放问卷136份，占比达37.47%；回收有效问卷128份，有效回收比例为94.12%。

　　（二）调查结果统计

　　对于所在单位是否有专门机构或专人负责政府采购事宜，3.91%的单位表示有专门的采购部门；19.53%的单位表示没有专门的采购部门，但有专人负责；50%的单位由办公室或财务部门兼任；26.56%的单位由具体项目的相关业务处室自行负责。

　　对于所在单位政府采购内部管理制度的数量，如政府采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等制度，17.19%的单位未建立相关制度，50.78%的单位有1－2个制度，28.91%的单位有3－4个，有5个及以上管理制度的单位仅占3.13%。

　　对于所在单位2016年执行的纳入部门预算的政府采购预算比例，仅有3.91%的单位政府采购部门预算基本做到了“应编尽编”，包括不可预见的临时追加项目在内，将全年执行的政府采购项目的75%以上都纳入了部门预算；其余单位追加比例过高，甚至有33.59%的单位执行的纳入部门预算的政府采购预算比例不超过25%。对于所在单位2016年纳入部门预算的政府采购预算执行比例，53.91%的单位不足25%，说明部门预算的编制不够科学合理，事先未作准确预估，执行率过低，不仅降低了财政资金的使用效率，而且失去了部门预算的应有之义。

　　将所在单位对政府采购内控建设的重视程度、政府采购相关岗位的职责权限情况、不相容岗位相互分离情况、政府采购业务档案建立情况、政府采购履约验收情况及培训情况这六个方面，作为雷达图的六个要素并赋分，结果如图1所示。其中，关于重视程度，非常重视、一般重视、不重视、完全不重视分别得分4分、3分、2分、1分；关于职责权限划分，有正式制度文本的得4分，由会议纪要明确的得3分，口头职责划分的得2分，未明确的得1分；不相容岗位分离数量为5个以上、3－4个、1－2个、0个的分别得4分、3分、2分、1分；业务档案由专人管理的得4分，与其他业务档案合并管理的得3分，由具体项目相关处室分散管理的得2分，没有管理手段的得1分；履约验收由单位指定部门或专人负责的得4分，由临时组建的验收小组负责的得3分，视项目而定、没有专人负责的得2分，不进行履约验收的得1分；平均每年培训次数5次及以上、3－4次、1－2次、没有相关培训的分别得4分、3分、2分、1分。据此可知，内控制度建设最好情况得分为（4，4，4，4，4，4），最差情况得分为（1，1，1，1，1，1），而根据调查问卷结果得到的实际平均情况如图1所示，可见各单位对政府采购内控制度主观上较为重视，但在组织培训、不相容岗位相互分离、履约验收等客观方面仍存在不足。

　　对于希望政府采购监管部门在内控制度建设上提供的支持，选择最多的是组织人员培训，其次是进行业务指导、制度建设等。

　　（三）存在的问题

　　我国自《政府采购法》实施以来，由于各单位政府采购内部控制制度尚未建立或有待完善，导致相关职能部门职责不够明确，政府采购工作流程不够清晰，政府采购预算过于粗放，或采购计划与采购预算脱节、监督不到位等问题，难以规范、有效地开展政府采购活动。通过上述调查问卷的结果统计分析可知，我市政府采购内控制度存在的问题主要有：

　　一是政府采购预算和采购计划编制不够合理，政府采购预算事前控制的作用较弱。根据调查问卷的统计结果，采购单位普遍存在政府采购预算编制不合理、随意性较大的问题，部门预算执行率较低，追加比重过大。例如，有些单位在编制部门预算时，由于时间较紧，不“摸清家底”就编制预算，想采购什么就采购什么。且未严格按规定编制采购预算，高价购置、重复购置物资，导致采购行为脱离了预算约束。再如，采购需求的填报缺乏科学的依据。有些单位在编制政府采购需求时，由于具体项目相关业务处室和财务、资产管理等部门缺乏有效沟通，或由于人力或时间原因不做详细的市场调查，随意填报预算金额和技术配置条件，导致采购预算偏离市场价格，技术配置与实际需求不相适应。

　　二是政府采购业务管理机构和岗位设置不够合理。有些单位未将政府采购内控制度细化到具体的部门和责任人，在采购执行过程中，一旦出现问题缺乏协调和联动机制，不仅会延误采购工作，还可能互相推诿。根据问卷统计结果，个别单位未按照《单位内控规范》的要求，将政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。

　　三是政府采购活动的规范性有待提高。有些单位对政府采购申请的内部审核不严格，未按规定选择政府采购方式、发布采购信息，甚至以化整为零或采用其他方式规避公开招标，对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项内部审批手续不严格。

　　四是轻履约验收的现象普遍存在。政府采购相关部门在合同订立前做了大量的工作，力求采购程序合法、合规、高效、透明，然而，由于在验收环节把关不严，供应商履约结果不符合采购合同规定的情况时有发生，损害了社会公众利益。

　　五是政府采购档案管理不够完善。有些单位对采购预算与采购计划、各类批复文件、招投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等资料，未按政府采购法律法规规定妥善保管。

　　完善政府采购内控制度的建议

　　针对上述问题，笔者建议从以下方面着手：

　　一是加强编制政府采购预算的科学性和合理性。政府采购预算是开展政府采购活动的基础和前提，政府采购预算编制是否科学、规范，直接关系整个政府采购活动的质量。《政府采购法》规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一年度部门预算时，应当将该年度政府采购的项目及资金预算列出。各预算单位应结合实际需求和有关部门出台的标准，本着厉行节约、科学合理的原则，确定采购需求，编制采购预算。各业务部门应根据资产管理部门的初审意见及采购供应部门的市场调研情况，结合单位项目库规划，按照需求的紧迫程度，提出项目库调整建议。资产管理部门对确定需要报批的项目及需要进口的物资应及时组织报批，给采购实施预留足够的时间。

　　二是健全单位组织结构，明确责任主体。政府采购工作组织结构设置应遵循统一领导、分级管理、目标一致、权责分明的原则，根据本单位工作需要成立单位政府采购业务领导小组或明确牵头部门，由单位内部审计和纪检监察部门发挥监督作用。各业务部门为组织实施政府采购项目的责任单位，部门负责人为相关责任人，负责本部门需要办理政府采购项目的具体事项。每个采购项目都要确定具体负责人，负责人对待风险的态度和内部控制观念，直接决定了内控制度能否有效施行。

　　三是加强政府采购活动的监督。采购单位内部应建立由财务、审计监察、纪检等部门共同参与的监督机制，对项目立项、采购预算和计划编制、信息公告情况、招评标情况、合同签订、履约验收、款项支付等环节及时进行监督，对采购活动是否按采购预算和计划实施，采购方式、采购程序及款项支付是否符合相关规定，是否组织履约验收等进行检查。

　　四是加强政府采购履约验收管理。项目验收是采购活动的最后一道关口。采购单位应成立验收小组，根据采购合同协议、供应商发货单等文件，对所采购货物、服务或工程的品种、规格、数量、质量、技术要求及其他内容进行验收。对于大型或复杂的采购项目，可邀请国家认可的质量检测机构办理验收。

　　五是加强政府采购资料和档案管理。政府采购作为一个动态的过程，从论证到实施会产生很多资料文件，这些书面材料能够系统而全面地记录、反映采购过程是否合法、合规，应妥善保存。

　　六是对政府采购内控制度执行情况进行必要的绩效考核。为充分调动各项目参与部门及人员的积极性，可将政府采购内控执行情况纳入对部门及员工的绩效考评，督促各项目参与部门及人员提高认识，保障项目预算和政府采购政策的最终执行。

　　此外，监管部门还应在各单位政府采购内控建设上提供一定支持，如定期组织人员培训，进行业务指导或政策咨询等，帮助其不断完善制度建设和信息化建设，确保政府采购法律法规和规章制度得到有效执行。

　　（长春市财政局采购办/供稿）

　　相关链接

　　长春市行政事业单位政府采购内部控制制度调查问卷

　　1.(单选题)您所在单位对政府采购内部控制建设的重视程度：

　　○ 非常重视，对相关政策文件能够进行及时学习、研究并制定本单位制度

　　○ 一般重视，对相关政策文件能够进行学习、研究，调整现行做法

　　○ 不重视，但是对相关政策文件能够组织学习、研究

　　○ 完全不重视

　　2.(单选题)您所在单位政府采购内部管理制度的数量是：（政府采购内部管理制度包括预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等）

　　○ 无

　　○ 1－2

　　○ 3－4

　　○ 5以上

　　3.(单选题)您所在单位是否有专门机构或者专人负责政府采购事宜：

　　○ 有专门的采购部门

　　○ 没有采购部门，但有专人负责

　　○ 没有，由办公室或者财务部门兼任

　　○ 没有，由具体项目相关业务处室自行负责

　　4.(单选题)您所在单位2016年执行的政府采购预算中部门预算占比为：（已申报采购需求的项目中部门预算的比例）

　　○ 25%以下

　　○ 25%－50%

　　○ 50%－75%

　　○ 75%－100%

　　5.(单选题)您所在单位2016年部门预算执行的比例：（部门预算中的项目已申报采购需求的比例）

　　○ 25%以下

　　○ 25%－50%

　　○ 50%－75%

　　○ 75%－100%

　　6.(单选题)您所在单位政府采购相关岗位的职责权限是如何明确的？

　　○ 有正式的制度文本

　　○ 由会议纪要明确

　　○ 口头的职责划分

　　○ 不明确

　　7.(单选题)您所在单位政府采购不相容岗位相互分离的数量：（不相容岗位包括需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等）

　　○ 0个

　　○ 1－2 个

　　○ 3－4 个

　　○ 5个以上

　　8.(单选题)您所在单位如何管理政府采购业务档案？

　　○ 由专人管理

　　○ 与其他业务档案合并管理

　　○ 由具体项目相关处室分散管理

　　○ 无管理手段

　　9.(单选题)您所在单位政府采购项目如何进行履约验收？

　　○ 由单位指定部门或专人负责

　　○ 由临时组建的验收小组负责

　　○ 视项目而定，没有专人负责

　　○ 不进行履约验收

　　10.(单选题)您所在单位平均每年参加政府采购相关培训的次数为：

　　○ 没有相关培训

　　○ 1－2次

　　○ 3－4次

　　○ 5次及以上

　　11.(多选题)您希望政府采购监管部门对您单位提供的支持是：

　　○ 组织人员培训

　　○ 进行业务指导

　　○ 信息化建设

　　○ 制度建设

　　○ 监督检查

　　○ 其他