独家重磅｜叶赞平、张效羽：编纂行政基本法典应当“总则先行、分编推进、编修结合”
叶赞平 民革中央常委、组织部部长，第十三届全国人大监察和司法委员会委员。
张效羽 现任中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，兼任中国法学会行政法学研究会理事、中国法学会网络与信息法学研究会理事、中国行为法学会行政法治分会副秘书长和北京市法学会行政法学研究会副秘书长。
编纂行政基本法典的理念、路径和方法
叶赞平 张效羽
根据《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，全国人大常委会将于2021年研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，这标志着我国行政立法开始进入法典化编纂新阶段。现仅就几个问题，提出建议：
一、编纂行政基本法典着眼于解决实际问题、不求大而全
编纂行政基本法典应当突出面向实际问题，坚持问题导向而不是体系导向。立法要解决实际问题，而不是求全、求大、求多，是中国特色社会主义立法实践的一个好的经验。当前，编纂行政基本法典，就是要解决法治政府建设的实际问题。这就要求我们在编纂行政基本法典时，无需过分追求体系的完整性、内容的开创性、行文的华丽性和概念的精专性，而要围绕我国法治政府建设的实际需要、实际问题展开法典编纂工作。我们要力图通过编纂行政基本法典，更好地推动中国特色社会主义法治政府建设，更好地实现党的十九大提出的到2035年要基本建成法治国家、法治政府和法治社会的目标。
二、编纂行政基本法典要立足现有立法成果、保持“编纂”的本色
根据全国人大的立法计划，这次对行政基本法典是“编纂”，而非“制定”。这也就意味着编纂行政基本法典工作要符合“编纂”的属性。从实践中看，中国现行行政基本法律制度是符合中国实际、符合法治原则的，是行之有效的。因此本次行政基本法典的编纂工作，主要还是将现有的规范行政执法活动的法律法规编辑撰述成一部法典。行政基本法典的逻辑体系、基本原则、基本概念和主要条款，应当与现行行政法律法规相关规定保持一致。行政基本法典的各编，除了总则外，应当有较为成熟的法律、法规为依据。这样才能保持行政活动的稳定性和可预期性。当然，行政基本法典在编纂的过程中，也可以并且应当对少部分不合时宜的法律法规规定进行修订，同时新增符合新时代法治政府建设的规定，以积极稳妥、守正创新的态度推动行政基本法典编纂工作。
三、编纂行政基本法典应当以行政执法为主线、立足提升执法的执行力和公信力
从我国依法行政和法治政府建设工作的实际经验看，我国行政立法主要是服务于行政执法，首要目的是提升行政执法的执行力和公信力，这是中国特色社会主义法治政府建设的一个特点。因此，编纂行政基本法典应当以行政执法为主线，按照行政执法的主要行为类型展开，重点围绕行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政命令乃至行政约谈、行政指导、行政协议这些行政执法活动展开，为行政执法活动立规矩、划红线，从体制机制和程序设计上遏制行政执法人员滥用权力，努力提升行政执法的执行力和公信力。
四、编纂行政基本法典应当遵循“总则先行、分编推进、编修结合”的路径
当前，学术界对编纂行政基本法典的方向是支持的，但对编纂行政基本法典的路径上有不同的看法。从中国法典编纂的历史看，当代中国法典编纂最成功的经验源于《民法典》编纂。尽管行政法与民法之间存在不小的差异，但编纂《民法典》的经验，在编纂行政基本法典时也应当充分吸收借鉴。但考虑到行政基本法典编纂的实际情况，我们建议不妨走“总则先行、分编推进、编修结合”的路径：
首先，“总则先行”，即应当先制定行政基本法典总则。行政法基本法典的总则与行政法总则不能混同。行政基本法典总则除了要包含行政法总则外，还应当包括本属行政基本法典编纂范围、但因内容尚不成熟无法独立成编的重要行政活动的基本原则和基本规定。比如，从体系完整性看，行政基本法典应当包括行政组织法。但由于我国行政组织法尚不成熟，距离独立成编难度较大。因此，可以把行政组织法的一些成熟基本规定纳入行政基本法典总则。可见，行政基本法典的总则也决定了哪些内容能够独立成编成为分则。是故，应当先编纂行政基本法典总则，只有总则大致定下来了，分则的编纂才能顺利推进。
其次，“分编推进”，即在总则确定下来后，应当根据分则各编的编纂基础，逐编编纂。我国当前基本行政法法律法规中，《行政处罚法》刚刚修订，编纂基础较好，可以率先启动。《行政复议法》正在修订过程中，编纂“行政复议编”的基础也比较好。《行政复议法》仍可按照当前步伐进行修订，待《行政复议法》修订后，直接编入行政基本法典。《政府信息公开条例》在2019年经过“大修”，也可纳入编纂基础较好的行列，优先编纂“行政信息编”。
最后，“编修结合”，即对有修订需求、但没有正式启动修订程序的《行政许可法》、《行政强制法》等，可以将编纂过程与法律修订过程结合起来。通过行政基本法典的编纂，实现对《行政许可法》、《行政强制法》的修订，使我国行政许可制度、行政强制制度跟上时代发展的需要。
五、充分动员各方面力量做好行政基本法典编纂工作
相较于民法典编纂，行政基本法典的编纂难度更大、任务更重。民法典编纂时，我国民法领域已经有实施了三十多年的《民法通则》，而我国行政法典编纂时有关行政基本法典总则部分还是一个较新的立法领域。我国民法典编纂历经几代学者，而我国行政基本法典编纂的时间则较为紧迫。在这种情形下，就需要充分动员各方面力量做好行政基本法典编纂工作。党的十八届四中全会提出，要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，探索委托第三方起草法律法规草案。行政基本法典立法应当模范践行这些要求。可以探索同时委托多家单位、多种性质单位（研究机构、行政机关、法律服务机构等），就行政基本法典单独一编，或者具体某个问题若干条款（比如行政约谈的若干条款），出具不公开的内部建议稿，供立法机关参考，充分发挥各方力量做好行政基本法典编纂工作。