全域土地综合整治系列谈 | 全域土地综合整治投融资模式初探

近日，南宁市印发《南宁市开展全域土地综合整治助推乡村振兴实施方案》，提出将整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，解决城乡融合发展和农村一、二、三产业融合发展用地保障，改善农村人居环境。此前已有多个省市也发出全域土地综合整治方案，推进农村土地综合整治是实施乡村振兴战略的重要举措之一，在实践中投融资是影响项目推进的难点之一，本文将试图探讨全域土地综合整治投融资模式，以期为相关主体提供借鉴。

文章摘自：《卓远视界 第75期：全域土地综合整治投融资模式系列谈》

作者：研究中心/吴涛

一、全域土地综合整治的理解

2019年12月，自然资源部印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作。

从内容上来看，此阶段全域土地综合整治是以“乡镇”为基本单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），再此区域内跨系统、成体系的综合整治，同时对整治区域内的“山水林湖田草”进行全要素综合设计，不仅包括“山水林湖田草”综合治理、工矿等建设用地复垦利用、城乡低效利用土地在开发，还增添了城乡用地综合整治、陆海统筹整治、流域协调整治等新内涵，相较于以往土地整治局限于农田范围或某一领域，此阶段提出的全域土地综合整治更加全面且丰富。

从地域上来看，此阶段全域土地综合整治在不同地域侧重点不同，在东部经济发达省份，侧重于推进城乡融合发展；在中部省份，侧重于助推乡村振兴战略的实施；在西部贫困省份，侧重于服务国家脱贫攻坚战略。

我国土地整治发展历程：

· 第一阶段——探索起步（1949-1980年）

我国的土地整治行动最早可以追溯到建国初期，当时我国借鉴前苏联的做法和经验，以土地规划为顶层设计，利用工程技术与方法，进行大规模的土地开发，同时结合土地改革法进行土地权属的相应调整。到上世纪60年代，土地整治的方向调整为平整农田、兴修沟渠、道路为主。1980年以后，我国改革开放开始，为了更加适应社会经济的发展，土地整治开始更加注重规划性、战略性、地域性。

· 第二阶段——加速发展（1981-2008年）

1980年，随着社会经济快速发展、城镇化进程不断加快，农村土地大量被侵占的现象屡见不鲜，尤其是大量耕地被侵占转为建设用地或其他用途，在此期间《中华人民共和国土地管理法》应运而生，同时我国开始编制第一轮土地利用总体规划，土地整治概念被重新定义为“土地整理”，此阶段“土地整理”目的在于引导社会合理利用土地。1997年，党中央、国务院颁布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，最严格的耕地保护制度开始施行，1998年新修编的《土地管理法》明确提出“耕地占补平衡制度”，其核心是在“切实保护耕地数量不减少、耕地质量不降低”。

· 第三阶段——综合发展（2008-2018年）

2012年，十八大报告中提出“优化国土空间开发格局”“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”，2017年国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030 年）》，十九大提出“构建国土空间开发保护制度”。

· 第四阶段——全域整治（2018-至今）

2019年自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），土地整治内涵已由原来的对土地特定要素的整治扩大为对“山水林湖田草”的综合整治，同时还包括对工矿等建设用地的整治。2020年中央一号文件指出：开展全域土地综合整治试点，优化乡村生产、生活、生态空间布局。

此阶段全域土地整治的概念是在总结前三阶段土地整治经验基础上，提出了更加丰富、系统的全域土地综合整治新概念，首先是在内涵上，它更加明确整治的主客体、要素以及过程；其次是在内容上，它更加注重与社会经济发展、村庄规划、城市规划相结合；最后是在实施过程中，它更加强调改善当地的生态环境，优化乡村生产、生活、生态的空间布局。随着全域土地综合整治内涵的不断丰富和完善，全域土地综合整治已经成为乡村振兴战略和城乡融合发展的重要抓手。

（一）现状理解

从地域来看，不同区域的省份，全域土地综合整治的侧重点不同。作为东部经济较为发达得省份，浙江省全域土地综合整治侧重于服务城乡融合发展，保障农业新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间；对于湖南、湖北等中西部省份，全域土地综合整治侧重于推动乡村振兴战略的实施，着重于解决现代农业的发展问题、空心村整治问题，其目的在于助推中部崛起；对于西部贫困地区，全域土地综合整治侧重于服务国家脱贫攻坚战略。

1、浙江省全域土地综合整治特点

（1）注重顶层设计创新

浙江省自然资源厅作为全域土地综合整治主管部门，在顶层设计上，主要以整乡整村为整治基本单元，，整合相关资源，加大资金投入，重点以农用地整治、农村低效、闲置建设用地整治、农村人居环境整治、生态环境整治修复为抓手，，进而对农村生产、生活、生态空间布局优化。

（2）强调政策激励

一是在全域土地综合整治项目完结验收后，允许各项目区可提留不超过20%的建设用地复垦面积，二是实行新增建设用地计划指标奖励，乡村全域土地综合整治与生态修复工程验收后，按建设用地复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标，优先保障新农村建设和产业融合发展用地。三是在确保县域内耕地数量不减少、质量不降低的前提下，项目区内的城乡建设用地增减挂钩指标，在满足村庄建设用地和农村发展用地需要后，可在符合土地利用总体规划的前提下，将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用，所得资金用于支持乡村振兴战略实施。

（3）开创六大实施模式

一是产业生态融合型，代表案例有余姚市梁弄镇横坎头村，以土地整治和环境整治为抓手，重点加快低效中小企业退出废弃矿山综合利用，为当地的产业发展奠定了良好的基础，聚焦于扶持绿色产业的发展。

二是城郊低效建设用地整治型，代表案例有杭州市西湖区双浦镇，该模式适合“近郊贴城”区域，结合拆后土地综合利用、产业升级改造，打开了城乡融合发展的新通道，开拓了产业转型的新空间，实现了环境面貌的新提升。

三是现代农业引领型，代表案例有湖州市吴兴区八里店街道，推进农村居民点大聚集，整治出万亩连片“高标准农田”，发展“精致、高效、生态、集约”的都市型现代农业。

四是乡村旅游带动型，代表案例有嘉善县大云镇，结合全域旅游和“美丽乡村”建设，以全域景区化理念开展全域土地综合整治，整合土地的相关价值，打造全域旅游示范区。

五是特色村庄改造修复型，代表案例有丽水市松阳县，将全域土地综合整治与农村人居环境整治与旧村改造紧密结合，保护利用传统民居，打造美丽田园、美丽庭院、美丽村庄，促进了乡村传统文化的复苏，留住了乡愁。

六是农田整治保护型，代表案例有衢州市衢江区富里片区，以“空间重构、山河重整、乡村重生”为目标，大手笔推进土地综合整治，通过产业导入，使得万顷“田园”变“花园”，乡村空间得到有机更新。

2、湖南省全域土地综合整治特点

湖南省最早于2019年实施了以汨罗市罗江镇汨东村为代表的4个全域土地综合整治试点项目。从2019年湖南省试点项目总结来看，湖南省全域土地综合整治具有以下特点：

一是坚持政府主导地位，同时保障农民的权益。试点项目成立全域土地综合整治项目工作领导小组，建立起政府主导、部门协同、群众积极参与的工作机制，通过整合相关资源，以“先建后补、以补促建”的形式，充分调动群众的参与积极性，对于整治后的相关指标所得收益全部用于到当地村庄整治建设和农民建房补贴，与农民共享全域土地综合整治的成果。

二是以产业发展为抓手，夯实后续发展动力。整治项目以乡村产业发展规划为指引，完善乡村产业发展所需相关基础设施和配套服务体系，促进项目区产业发展。

三是坚持规划引领，促进集约高效用地。在国土空间规划的指引下，通过编制“多规合一”的村庄规划，明确乡村用地的规划布局，以全域土地综合整治为抓手，促进乡村用地集约高效。

3、湖北省全域土地综合整治特点

2019年11月1日，湖北省人民政府批转省自然资源厅《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号），提出“一治理四整治一绿化”具体措施，明确了七项支持政策，其中具有湖北省特色的支持政策有两点。

一是实行用地计划指标和资金奖补。建立省级奖补机制，基础奖补主要针对任务规模完成度较高的区域，差异奖补主要针对项目建设质量较高的区域，鼓励多复垦，按复垦面积的30%奖励用地计划指标，同时每年对全域土地综合整治工作进行考评，对排名较前的县（市）分别给予资金奖励和用地计划指标奖励。

二是构建农民权益保障和利益共享机制。全面推进三变改革，对项目区内各级财政资金投入所形成的所形成的资产可折算成村集体股权，构建长效保障机制，同时对于项目区内如植树造林、农村公路建设等技术含量要求较低的简易工程，鼓励村集体组织当地农民施工。

（二）推行全域土地综合整治的意义

1、助推平台公司转型升级

通过上文分析，我们可以知道此阶段全域土地综合整治涉及区域大，是在全国范围内的以乡镇（部分或全部）为基本单元的土地整治，其次是涉及到的工程范围广，包括农用地整治、村庄建设用地整治、工矿建设用地整治、生态环境修复等。全域土地综合整治项目工程量大且业务范围广，而平台公司业务范围与全域土地综合整治项目工程高度重合，因此，平台公司要抓住全域土地综合整治这个机遇，全面推进转型升级。

2、践行平台公司社会责任

全域土地综合整治有助于提升农村人居环境，进一步提升农村生态环境面貌，同时优化乡村生产、生活、生态空间格局；整治后的建设用地指标优先用于乡村产业发展，节余指标可以在省内流通，所得资金用于支持乡村发展，从而推动乡村产业快速发展，提高农民参与度，带动农民脱贫致富，提高农民的生活水平。全域土地综合整治目标与平台公司社会责任高度契合，平台公司参与全域土地整治项目有助于推动社会责任融入公司战略、日常管理和业务运营之中，融入员工的价值追求和岗位职责之中。

二、全域土地综合整治投融资模式初探

全域土地综合整治投融资模式可以分为公益性全域土地综合整治项目融资模式和半公益性全域土地综合整治项目融资模式、非公益性全域土地综合整治项目融资模式。

（一）公益性全域土地综合整治项目融资模式

公益性全域土地综合整治项目多是为了落实国家支农惠农和农村人居环境整治的政策，通常不以盈利为目标，或其所能带来的效益无法直接变现，但能够提供公共产品和高社会生态效益属性且受益群体广泛，如以改善农村人居环境为主的山水田草湖整治；以提高耕地质量为主的高标准农田建设。

这类全域土地综合整治项目融资模式多为政府财政资金投入，同时以相应的土地政策作为辅助手段。从目前国家各级政府财政补贴资金支持来看，以地方政府财政支持为主，中央财政支持为辅。

（二）半公益性全域土地综合整治项目融资模式

半公益性全域土地综合整治项目同样具有提供公共产品和高社会生态效益的属性，但其相较于公益性项目具有一定的盈利能力，如在农村建设用地整治上，其在整治后能够产生一定的节余建设用地指标，这部分指标能够通过招拍挂的方式在省域范围内流动，产生直接的经济效益，因此半公益性全域土地综合整治项目能够吸引社会资本参与投融资。半公益性全域土地综合整治项目融资模式中的PPP模式成为主流。

“政府与社会资本合作（PPP）”融资模式是在当前国家严格防范地方政府债务风险的情况下兴起的一种全新的融资模式。PPP模式即政府以采购的形式，与中标企业签订协议，企业通过成立项目基金公司，在资本市场筹集资金，并承担项目建设、设施维护等职能，等项目竣工验收后，政府在以项目整理出的相关土地指标收益进行付费。

（三）非公益性全域土地综合整治项目融资模式

非公益性项目也可成为经营性全域土地综合整治项目，当前其主要融资模式为BOT模式，是以盈利为主要目的，相较于PPP模式和政府财政投入模式，具有投资回报高，投资周期较短的特点。

BOT模式（即建设-经营-转让）是政府与社会资本合作的一种模式，一般是由政府进行招标，并与社会资本约定，允许社会资本在一定时期内经营以收回成本和获得一定利润，社会资本方在中标后成立项目公司，通过市场筹集资金，承担项目的建设和维护，在特许经营期结束后，将项目区内的设施、设备等无条件转让给政府。

三、全域土地综合整治投融资模式存在的问题

（一）资金来源单一，缺乏创新型融资渠道

在当前国家严格控制地方政府债务风险的基础上，政府财政性投入不断减少，对于公益性的全域土地综合整治项目需开发出新的融资渠道，以保证公益性项目的正常推进，其次对于非公益和半公益项目来说其融资模式单一，要引导地方政府和金融机构在合规、风险可控的前提下，创新多种融资渠道模式。

（二）融资主体缺乏相关法律法规的约束，制度不完善

从融资主体上来看，需硬化融资主体财务约束，提高资金使用率和财务透明度，政府部门应加快推动相关法律法规制度的制定，推进融资主体在各方的监督下稳步落实相关资金的使用。