【行政诉讼中的原被告主体资格】 最高人民法院审理行政案件法律问答之原被告主体资格问题汇总【完整版】之...

【行政诉讼中的原被告主体资格】

最高人民法院审理行政案件法律问答之原被告主体

资格问题汇总【完整版】之六（上）

——关于主体资格的问题

1、分支机构可作为被处罚人。

问：企业法人的分支机构（如分公司，金融银行业除外）能否作为行政处罚的相对人承担责任？

　　答：分支机构可以以其他组织的身份作为被处罚人。 民事也不是只有法人才能作被告，分支机构同样可以。例如保险公司分公司等。行政诉讼中，在分支机构具有独立的营业执照的情况下，通常都可以以其他组织的名义成为被处罚主体。

2、对于代履行主体资格

问:灾害虽是企业采矿所致，而企业被法院依法解散注销，是否可以比照条例34条规定自然因素引发的地质灾害由国土局治理，原告垫付的治理费用由国土局赔偿？

　　答：是否是行政机关指派实施，这一事实认定是关键。如果确系受行政机关指派实施，其行为性质属于行政强制法上的代履行行为，相关费用应当原本应当由被执行人负担，但是，如果被执行人已经消亡不能承担的，根据委托与被委托关系的一般原理，应当由委托的行政机关承担。

3、问：李贷款买房，有银行抵押权，在还未办得房产证前，李将房屋卖给谢，但自签订合同后谢就一直居住房屋至今，并付清房款。之后，李取得房产证，但因抵押权无法过户给谢，于是，两人去签订了网签合同，之后，李又因向个人借钱，设立新的抵押权，谢要求撤新抵押权。登记机关是否尽到审慎审查义务问题，是抵押权人在抵押登记被撤销后，请求登记机关行政赔偿时应当考虑的因素，不属于对抵押登记行为的合法性审查应当考虑的因素。谢还未取得物权，他有原告主体资格吗？

　　答：原告资格的法定条件是利害关系，不是物权。利害关系的情况很复杂，很难用一个标准把所有情形都概括进去。在通过民事关系与被诉行政行为建立联系的案件中，我认为只要民事关系与行政行为指向同一标的物时，民事关系的另一方当事人与该行政行为就有利害关系。上述案例中，谢某购买李某房屋，与李某借款将房屋办理抵押登记行为，两者都指向了涉案房屋，因此，谢某尽管尚未取得房产证未取得物权，但是抵押登记行为可能直接损害其合法权益，所以有利害关系，对该抵押登记行为具有原告资格。

4、问：原告与第三人系夫妻关系，一同在某开发商网签一套商品房，后第三人与原告以贷款不能办理为由与开发商撤销了该网签合同，后该套房屋又卖给了他人，且已办理了不动产权证和设立了抵押登记。原告在该撤销合同上的签名与捺印后经鉴定，均不是原告所为。现原告要求撤销房产局该撤销网签合同的行政行为，请问该案该如何判决？

答：关于原告资格问题，行诉法25条把执行解释第十二条法律上的利害关系修改为利害关系，目的是显而易见的，要依法审审判。所谓利害关系，是指在普通人正常思维看来，被诉的行政行为可能对其合法权利造成不利影响或损害，就有利害关系。绝不是只有享有物权的人才有利害关系。比如，审理集体土地案件司法解释第四条就明确规定，土地实际使用人对土地征收行为具有原告资格。

5、问:由市政府牵头，镇政府和边防派出所联合行动打击偷运海沙，将原告停在海滩林整治路段的车辆扣住，然后交给交警大队处理。交警大队认定该车属无牌无证的报废车辆，收缴强制报废。原告不服向公安局信访，要求交还车辆。公安局对原告的信访作出该车属报废车辆的答复。原告起诉:1、确认派出所和交警大队的扣车行为违法；2、撤销收缴强制报废的决定，并退还车辆。后原告变更请求:确认交警大队不返还车辆的行政行为违法，并返还车辆。请问:1、公安局、镇政府和交警大队能否作为本案的共同被告，如不能，应如何处理？2、根据原告变更后的诉求，本案是否属不作为案件？

答：查扣车辆与认定被查扣车辆为报废车辆属于两个不同的行政行为，法院应当分别审查其可诉性和合法性。诉不返还车辆违法请求返回车辆，仍然是对认定报废车辆并予以收缴的行为不服，不应当作为不履责案件受理。　

6、公民、法人或其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，可否视为向本级人民政府提出？

　　《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》（2015）行他字第32号，答复：公民、法人或其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。

7、问：某市成立了行政审批局（独立法人），三定方案里面有一项是“承担市人民政府的政务公开、政府信息公开职责”。请问：市行政审批局能否以自己的名义答复对市政府提出的信息公开申请？

　　答：用政府专用章作出的行政行为，就是政府的行为。办公厅（室）可以盖政府专用章，政府审批局也可以使用政府信息公开专用章。但最终都是政府是被告。

8、问：行政机关职权变更的，谁作为被告？

答：行政诉讼法第二十六条第六款规定，职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。不动产统一登记后，相应职权由不动产登记机关行使，被告应当是不动产登记机关。注意的是通常不动产登记机关应当是政府职能部门，不应当是职能部门的下属机构某某中心。

9、问：土地案件的原告资格？

答：审理涉及农村集体土地行政案件司法解释第四条规定，土地使用权人或实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。土地使用权人和实际使用人对针对其使用的土地作出的征收决定，征收补偿决定或者强制拆除行为等，均有原告资格。

10、治安管理处罚中的利害关系。

问：两人因工作原因发生纠纷，进而打架。后公安机关对一人做出行政处罚，另一人认为处罚过轻，提起行政诉讼。受害人与处罚决定是否具有利害关系，是否有权对处罚决定提起行政诉讼？

　　答：治安管理处罚的受害人与处罚决定有利害关系，有权对处罚决定提起行政诉讼。

11、问：土地管理法第46条规定，国家征收土地依照法定程序批准后，县级以上政府予以公告并组织实施。市政府以文件的形式明确，若区政府和街道办明确表示他们之间的关系是按照市政府文件明确的委托关系，区政府可否为适合被告？

答：市政府的规范性文件授权区政府实施也是符合法律规定的。区政府在组织实施过程中可以委托其他机关行使其征收拆迁补偿的相关职责，包括签订补偿协议。但是本案的委托是通过市政府文件的形式明确的，如果区政府和街道办明确表示他们之间的关系是按照市政府文件明确的委托关系，就应当以区政府为适合被告。

12、问：非行政相对人的当事人基于民事法律关系认为与该行政行为有利害关系，这种利害关系的边界应该怎么划定？一般承租人以县级政府在房屋征收与补偿工作中侵犯其财产权和知情权为由起诉，该承租人是否具有原告资格？现已查明房屋征收部门已与房屋所有人签订了补偿协议。承租人的损失补偿问题是否为其与房屋所有人的民事关系？ 

　　答：行诉法25条规定，与被诉行政行为有利害关系是法定标准。普通人理解利害关系，就是要考虑行政行为违法会不会直接侵犯起诉人的合法权益。在民事与行政关联的案件中，民事法律关系与被诉行政行为指向同一标的物时，民事法律关系的另一方当事人的合法权利就可能直接受到行政机关就该标的物作出的行政行为的侵害，有利害关系。例如，抵押权人对行政机关对抵押物作出的行政行为就可能直接损害抵押权人抵押权的实现，有利害关系；合同明确约定全部税赋由对方承担的情况下，纳税义务人对缴税行为不起诉，实际的利害关系人就是合同另一方当事人，不给他诉权，根本不再会有人关心该纳税行为的合法性。房屋征收中，对房屋进行装修经营、有添附的承租人，政府征收房屋，有添附的人应当是房屋的共同权利人，拆除添附部分承租人就是被征收人，当然有利害关系。例外的是，征收中对被拆除房屋没有添附的普通承租人，因房屋征收仅仅是造成租赁合同的终止，并没有直接损害其其他财产权利，一般不认为其与房屋征收行为没有利害关系。仅供参考，个案分析更重要。

13、问：利害关系的影响边界问题，实践证明当事人可能基于很多民事法律关系而和某一行政行为产生影响，我们不可能只认可相邻关系、公平竞争权关系、物权使用权关系而排除其它关系。但是，每种关系是否应有个影响边界？以利害关系建立诉权也应把握好当事人权利保护和行政行为的效率性和穏定性之间的平衡关系。我觉得应该是一种直接的利益影响，而是否产生直接的影响可从其诉求基于的事实理由考察。不知这样理解对不对，请大家赐教。

　　答：利害关系是直接影响，但是对直接影响又会有分歧，理论讨论不会终结。最简单的办法就是看他是不是实际的权利受害者，如果他比行政行为的相对人更关心这个行为的结果，普通人眼中行政行为实际侵犯的就是他的权利，他就有利害关系。所以，利害关系的个案分析尤为重要。

14、行政处罚权移交。

问：在政府的职能交接中，市规划局将某区的民房规划管理职能及相应的行政处罚权移交给区政府，这种移交是否合法？

　　答：不合法，行政机关职权法定。如果是行政权的委托行使，应当以市规划局的名义作出行政行为。

15、问：房屋征收补偿中，买房人是否具有原告资格？

答：实际权利人就是利害关系人。签订房屋买卖协议支付购房款，房屋的实际权利人就是买房人，更关心房屋征收补偿结果的是买房人不是卖房人，应当给予买房人原告资格。

16、问：某县政府向甲公司出让一块国有土地并颁发国土证，但是该证有瑕疵，没有证号、图号、四至、宗地图等必要信息。后甲公司以该地向某银行贷款。贷款时县国土局向银行出具一份证明，证明甲公司买了涉案土地已办理出让手续并同意其将土地作为贷款抵押物。后甲公司偿还不能。银行将甲公司诉至法院。法院民事判决确认了银行对该地的拍卖价款享有优先受偿权。执行过程中，县国土局给执行法院回函称因四至不明无法确定土地位置，导致不能执行。之后，银行将该债权出让给原告某资产管理公司。原告资产管理公司向县政府申请确定土地位置和四至。政府答复无法确认。原告又以无法确认土地位置为由，向政府申请行政赔偿。政府做出赔偿决定以行政行为对其请求权不产生影响为由，驳回其申请。现原告以无法明确土地四至导致生效民事判决无法执行为由，提起行政赔偿之诉，要求赔偿本金及利息。原告资产管理公司不是土地使用权人，仅对土地拍卖价款享有优先受偿权，原告有没有权利提起行政赔偿之诉？

　　答：实际权利人具有原告资格。本案中，银行是涉案土地的抵押权人，对政府颁发土地证的行为有原告资格。原告从银行手中继受取得债权，继受取得原告资格，但是，注意的是，原告起诉期限是从银行知道被诉行政行为内容之日开始计算。

17、对被告无职权起诉的不予受理。

问：原告要求街道办事处，确认自己为集体经济组织成员。街道办事处作为县区人民政府的派出机关，是否具有被诉的主体资格？

 答：街道办事处是市县政府的派出机关，有作被告的资格。但是，仅仅请求办事处确认集体经济组织资格，街道办应当明显没有相应法定职责，起诉缺乏基本的事实根据，可以裁定不予立案，或驳回起诉。

18、原告与被告资格。

答：A组与B组就1.2.3.5号林地有争议，县政府把这四块林地确权给了B组，并颁发了林权证。A自述于2015年底知道了县政府的颁证行为。县林业局于2016年5月公告注销了2号林权证，A又向县林业局申请注销1.3.5号林权证，县林业局不予答复。现在A以县林业局不履行法定职责为由起诉县林业局，要求其履行法定职责，注销1.3.5号林权证。一审认为A应该起诉县政府，以被告不适合为由不予立案。问：A的起诉请求是否正确？如何判断什么是行政机关的法定职责？

　　答：超过法定起诉期限未起诉土地确权决定，土地确权决定生效后，A与发证行为没有利害关系，不具有原告资格。至于被告资格问题，林权证发证机关通常应当是县级政府，应当以县政府为被告。统一不动产登记后，应当由政府指定的不动产登记机关作被告。

19、有利害关系才具有原告资格。

问：第三人的公公于1997年与村小组签订家庭承包耕地合同书。1999年被告市政府给第三人的公公颁发农村土地承包经营权证。后第三人的公公去世，2005年政府换发经营权证时将第三人公公的名字更改成第三人的名字。第三人从1997年一直耕作涉案土地到2016年政府征收该地。现村小组的6名农户起诉，请求撤销政府给第三人颁发的承包经营权证，这6名农户是否具有原告主体资格？

　　答：与被诉行政行为有利害关系才具有原告资格。如果6位村民认为给第三人颁证侵犯其已经享有的土地承包经营权并提供初步证据证明的，有原告资格。如果只是对村里将第三人公公土地分配给第三人，并取得土地承包经营权证的行为不服，没有利害关系，不具有原告资格。

20、问：行政诉法第二十五条，关于“其他与行政行为有利害关系”的规定中，时间点应当怎么把握?例如颁证时与颁证行为没有利害关系，之后才产生利害关系的，是否符合该规定的范围?

　　答：利害关系是指起诉时与被诉行政行为有利害关系。如，权利继受人尽管在行政行为作出时与被诉行政行为没有利害关系，但起诉时与被诉行政行为有利害关系，有原告资格。当然通过继受取得原告资格，其诉权是从原权利人继承取得的，所以，起诉期限从原权利人知道被诉行政行为之日开始计算。

21、问：职业打假人向行政机关举报产品质量问题，不服行政机关的举报答复，向人民法院提起行政诉讼，职业打假人是否是否具有诉讼主体资格。

　　答：举报人原告资格问题最高法院给辽宁高院有过答复，作为消费者、服务接受者、受害人、竞争权人对有权的行政机关就举报事项的处理结果和不处理行为，有利害关系，具有原告资格，不用区分是否是职业打假人。

22、问:债权人甲借给乙及乙的A公司几百万，乙的A公司中标国土局挂牌出让的土地，乙将土地登记在同是乙为法人代表的B公司。有在中标土地前约定A公司中标后登记在B公司。现在债权人甲起诉请求撤销国土局颁发给B公司的国土证。请问债权人甲是否有主体资格？

　　答：普通债权人对政府就债务人的资产作出的行政决定没有直接利害关系，不具有原告资格。只有在债权人对行政机关就其享有特定债权偿还义务的财产作出行政决定的，债权人才对该行政决定有直接利害关系，有原告资格。例如，存在抵押权，事先已经申请法院查封等。本案是普通债权，应当没有原告资格。