【建纬观点】以PPP模式化解和预防工程款拖欠的对策
一、 PPP模式背景
PPP模式出台背景
1)中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报（2013年11月）：
社会主义市场经济体制的根基：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。
公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。
必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。
要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。
2)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：
“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”
3)国家新型城镇化规划（2014-2020年）:
理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
4)《预算法》（2014年）:
政府的全部收入和支出应当纳入预算管理，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
5)国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）:
对地方政府债务实行规模控制，地方政府债务规模实行限额管理，并将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。
明确划分政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
6)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）:
决定要求财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，建立跨年度预算平衡机制。
赋予地方政府依法适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。
剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
PPP模式知系识体
PPP模式法律制度体系
PPP模式化解工程欠款方式
在建项目转化为PPP项目解决工程欠款
《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）的规定，其主要目的是解决平台公司在建项目的增量融资问题，通知鼓励对于已签合同贷款额不能满足建设需要，而且适合采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。
国务院办公厅转发财政部、人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发〔2015〕40号）:
融资平台公司：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
在建项目：在国发〔2014〕43号文件成文日期（2014年9月21日）之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。
在建项目如何转化为PPP？
1. 将存量贷款作为政府债务
2. 在债权人同意的情况下，将在建项目已完工部分债务转化为企业债务
PPP：即政府和社会资本合作模式，是指政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。
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财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）:
地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
PPP模式预防工程欠款的对策
通过PPP项目回报机制设计
通过对PPP项目融资风险的防控
项目合规性风险：严格按照财政部PPP模式操作流程，分步规范实施。完成土地、环保、规划等传统项目审批程序；开展并通过了财政承受能力论证和物有所值评价；认真编制项目实施方案并经A市政府以正式文件批复同意；项目采购流程符合相关规定。项目是否已纳入综合信息平台项目库，以有效避免项目合规性风险。
融资管理风险：项目建设资金和政府付费等资金全流程、全额接受银行监管。银行与有限合伙基金的执行事务合伙人通过有限合伙协议、项目公司合资协议和公司章程中决策条款的设置，实现银行对项目公司重大事项的否决权，以控制风险。银行设立专业团队，制定投（贷）后管理细则，严格实施投（贷）后管理。
项目信用风险：项目是否采用无回购股权融资和信用贷款方式。社会资本与政府是否协商确定合理的政府付费总额和分年支付比例。即政府付费现金流是否足以覆盖融资。若项目采用项目收益权质押的方式，是否在人行应收账款质押登记公示系统进行出质登记，以具有法律有效性。
项目建设和运营风险：产业投资人是否具有较强的技术和履约实力，有能力达到项目绩效指标；其次，项目是否采用了EPC模式，是否已将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移至工程承包商。
区域财政承受能力：A市经济增长和财政收入近年来增幅是否高于当地平均水平，总体债务负担是否合理。项目是否已通过财政承受能力论证，政府付费纳入政府预算支出责任，并向本级人大报告。以证明项目具有支付能力和支付意愿。