【建纬观点】PPP+EPC模式在轨道交通项目中的应用探析——以某地轨道PPP项目为视角
上海市建纬（郑州）律师事务所副主任、管理合伙人、PPP研究中心主任，担任河南省民营经济PPP研究院执行院长、河南省工商联法律服务委员会委员、河南省非公经济研究会理事。现为河南省财政厅PPP推介专家，许昌市财政局PPP法律专家，曾任政法大学PPP研究中心法律专业委员会委员；中国城市治理现代化研究院PPP委员会委员。主攻方向为建设工程、房地产、基础设施、政府和社会资本合作PPP项目咨询暨法律服务等。
目前，随着我国PPP模式的推广应用，PPP模式已成为城市基础设施建设项目的主要模式，但PPP模式在推广过程中，出现了假PPP项目，伪PPP项目，招投标不规范，走过场等违法违规行为。勘察、设计、采购、施工、建设、运营的多个环节的分离，使得PPP模式推广三年以来，举步维艰。政策的不统一，各地理解的不到位，各种采购方式的泛滥应用，都给前景看好的PPP模式增添了坎坷。
如何使PPP模式在推广过程中出现的问题能够避免？或者寻找一种更能适合市场又能解决以上困惑的模式来解决以上的问题？随着2016年2月中共中央、国务院印发了了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出城市建设要推广工程总承包制。2016年5月20日住房城乡建设部发出了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市【2016】93号文），提出了推动工程总承包的二十条具体措施。2017年2月21日国务院办公厅下发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发【2017】19号）再次提出“加快推行工程总承包”。而PPP+EPC模式的运用与推广将进一步助推PPP模式的进一步发展及应用，特别在大型城市基础设施建设中较传统模式具有诸多优点。
笔者根据参与的某地轨道交通PPP项目实际情况为例分析PPP+EPC模式项目的优势。
（一）PPP的概念
在我国，PPP是指政府和社会资本合作模式。国家财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”“可行性缺口补助”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，社会资本方负责设计、建造、投融资、运营等，以保证公共利益最大化。国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
（二）EPC的概念
EPC（Engineering，Procurement and Construction）是对工程项目的设计、施工、采购等实施总承包，即交钥匙工程，也就是总承包单位通过固定总价合同将建设工程项目承包，并且承担项目所有的勘查、设计、采购、施工，对所承包建设工程的进度、投资、质量、安全等全面负责，总承包方通过优化整合，最终向发包方交付一个符合合同规定，并通过竣工验收的建设工程承包模式。
（三）PPP+EPC模式产生背景
我国PPP模式在经历探索、推广阶段之后，实现了政府主导下社会资本的广泛参与，改变了原来单纯依靠政府财政投资的单一模式，但PPP模式在解决社会资本参与问题的同时，对于如何更大程度的吸引社会资本方的进入，并尽快促使项目落地已成为一个新的问题。
所谓“PPP+EPC模式”是PPP与EPC的复合模式，该模式是在采用PPP模式的项目中，以EPC总承包方式进行项目设计、采购、施工一体化的融合与融资、运营相连接的整体资源整合的全过程对接的模式。EPC工程总承包模式作为国家大力推广工程项目的管理模式，在国家力推PPP模式的背景下与PPP的充分结合，即解决了投融资问题，又解决了工程建设问题，同时也解决了传统设计、施工分离模式下的“结算超预算、预算超概算、概算超估算”的问题，将给金融企业及工程建设企业提供更多合作机会，同时提高了项目的效率和收益，降低了项目风险，并为PPP模式的发展起到助推作用。
该项目实施机构为某市发展和改革委员会，于2017年11月24日发布《某地至某市域铁路某标段PPP项目招标公告》，并于2017年12月6日发售了招标文件《某地至某市域铁路某标段PPP项目采购文件》（采购编号：【2017】48号），项目概况为线路总长度约50KM公里（以批复设计为准），项目全生命周期为35年（其中建设期5年、运营期30年），投资规模约180亿元，运作模式：“采用PPP模式实施。某市人民政府与中标社会资本方合资成立项目公司，其中社会资本方出资比例占项目公司的90%，政府方占10%。政府授权项目公司负责项目前期工作以及设计、投融资、建设、开发、运营、管理等工作。本项目经有关部门批复确立后，项目公司按照要求落实项目法人负责制，对项目勘察、设计、施工、监理、设备及重要材料采购进行公开招标，在招标程序、投资评审、建设监管和工程结算审计环节，接受政府全过程监督。项目公司在合同期内享有项目资产所有权、运营权及收益权，项目公司通过"使用者付费+政府补贴"的方式收回投资并获得合理投资收益，待合同期满后根据约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，将项目资产以1元人民币有偿交给政府或政府指定接收方。”经公开招标确定A公司为中标人作为《某市域铁路标段PPP项目》的社会资本方。
（一）本项目缺乏可行性分析，具体包括工程方案的可行性分析及项目的可融资性、财务盈利能力、贷款清偿能力、财务可持续性等，因对于轨道交通项目依靠自身的收费收回项目投资及运营成本基本上不可能。
（二）本项目存在投资较大，使用者付费难以满足的问题，同时该项目的政府需补贴费用存在超过政府公共预算支出10%的红线问题；
（三）关于该项目采购人存在特殊要求
该项目采购文件明确要求“项目公司股东及其关联企业不得进行项目施工、设备及材料供应”，该条文的规定从采购方式上未采用通过一次采购程序同时选定PPP社会投资人和EPC总承包单位。
（四）本项目在运作方式存在不明确的问题
关于本项目的运作方式表述为“某市政府决定采用PPP模式实施某地至某市域铁路标段PPP项目”，但并没有明确约定具体的运作方式，根据《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）第三条实施方式：“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式 。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式........”因此，本项目在PPP模式运作方式的缺失，存在较大瑕疵，结合项目的招标文件的相关内容，本项目可以采用建设－运营－移交（BOT）或设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）方式，建议采用PPP+EPC方式。
（五）土地综合开发政策的合规性问题
在港铁模式的影响下，各地均在探索以公共交通为导向进行综合开发，本项目亦存在该方面笼统的规定，但并不明确。对于土地综合开发政策《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发【2014】37号）中首次提出“支持新建铁路场站与土地综合开发项目统一联建”，另《国家发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础【2015】49号）也提出“创新投融资体制，实施轨道交通导向型土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。”尽管上述政策在宏观层面对于该种方式存在支持，但土地成片开发仍旧存在一定问题，另外在项目投资者与土地使用权人合并选择上在实践中亦存在一定问题。
对于某地轨道项目模式的完善路径，首先，该轨道交通项目具有一般意义上轨道交通项目普通存在的问题，即轨道交通项目属于准公共产品，存在融资量大、施工难、运营技术要求高，财政缺口大，在轨道交通土地综合开发中，涉及土地的相关政策不协调等问题；其次，该轨道交通项目在社会资本方由民营企业的介入及模式上具有一定意义的创新，一般来讲，涉及轨道交通项目社会资本类型较为单一，民营企业介入较少；第三，该轨道交通项目同时存在自身的一定问题，包括是否符合PPP的运作模式等问题。为在一定意义上解决上述问题，笔者建议该项目采用采用PPP+EPC模式运作，该种运作模式对本项目具有如下运作方面的优势：
（一）本项目在PPP+EPC模式下，可以将PPP的融资模式与EPC工程项目总承包模式的优点结合起来，拓宽了融资渠道，能够充分发挥总承包商的项目管理经验，可以合理控制项目建设成本。同时在缓解建设压力的基础上，保证了项目的建设工期及质量，提供了建设效率，降低了社会资本方的投资风险。
（二）本项目在PPP+EPC模式下，有助于优化项目的全过程管理。由于EPC模式可以将设计、采购、施工等都在一个项目部宏观控制下完成，从管理体制上克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，技术人员通过相互交流，使得设计更加易于施工操作，能够充分发挥总承包和投资人的集成管理优势，大大缩短了工程工期，降低了工程费用，工程也可以早日投产使用创造效益。
（三）PPP+EPC模式，顺应了当前工程建设市场和建设施工企业的需要，更有利于经济效率的提高。在该模式下，由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥。
（四）PPP+EPC模式，有助于优化合作期内的风险管理。在科学设置相关机制的情况下，有助于使投资人主动承担成本控制的风险，产生成本节约的动机。同时也有助于降低建设招投标和工程管理的质量、安全和廉政等全过程风险。
（五）PPP+EPC模式，有助于提高项目落地成功率。投资人或其联合体通过EPC方式参与项目建设，可获得施工阶段的利润，降低单纯投资带来的风险，使项目投资股东各方在追求投资效益、控制成本、质量和工期目标方面趋于一致。
（六）PPP+EPC模式避免“二次招标”，提高了项目的建设效率。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标”。《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）第九条规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照条例第九条规定，合作方可以不再进行招标”。基于以上规定，一般认为PPP项目在通过招标方式确定的了具有相应设计、施工资质的社会投资人后，可以不需要重新招标，由具有相应资质的社会投资人直接与项目公司签订设计、施工合同。
（一）项目定义不准确
PPP项目启动的法定前提条件是项目可行性研究报告获得批复，EPC的发包条件是“工程可行性研究报告获得批准”或“初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查”。虽然二者在可研报告获得批复后都可以启动，实际上对可研报告深度的要求不同。在招标阶段，实施机构对给出项目的预期目标，功能要求及设计标准，实施机构要对这些内容的准确性负责，如果这些内容存在错误、遗漏或不合理，在工程建设过程中实施机构不得不指令变更，由此引起投资额增大和工期延长将加大实施机构的责任。
（二）工程建设及运营过程中的风险管理难度加大
在工程建设及运营过程中，如果工程所在地的政策及国家层面有关法律法规发生变化，对承包人履行合同规定的义务产生影响，合同价格和工期可能会相应的发生变动。对于PPP项目，特别是轨道交通项目，项目的成功建设运营的关键在于项目的风险管理是否成功，由于PPP+EPC模式下项目的长期性、基础设施项目的外部性和非竞争性，此类项目所面临的风险因素及不确定性更加复杂，另外，我国正处于经济结构及社会体制的转型期，频繁调整的政策法规和市场规范使得风险管理更加困难，因此风险管理的难度加大，项目的成功率降低。
（三）选择EPC承包商不当
由于PPP+EPC项目一般投资额高，专业技术复杂，管理难度大，对EPC总承包商的综合要求比较高，一旦所选择的EPC承包商不能很好完成工程项目，将对实施的项目产生重大影响。需要实施机构加强对招标文件的分析，完善投标文件的编制等问题。
结 语
城市轨道交通PPP项目根据财政部第一批、第二批、第三批PPP示范项目的实施情况统计，轨道交通PPP项目落地率低。综合考虑轨道交通PPP项目的投资额、实施情况等诸多因素，由于轨道交通PPP项目的投资规模大、复杂程度高、实施周期长、设计要求高等特点，PPP模式在发展到一定阶段后遇到的困惑和瓶颈徘徊不前，PPP+EPC模式的应用正适应了目前的形势，有了国家政策的保障。在我国社会体制深化改革的背景下，城市大型基础设施项目建设需求持续增加，国务院以及住房城乡建设部对工程总承包EPC模式的推广和应用，PPP+EPC模式在基础设施领域发挥的作用亦将越来越大。未来五到十年内，PPP+EPC也将是律师业务新的增长点。
参考文献：
[1]城市基础设施应用PPP+EPC模式研究 纪彦军
[2]PPP+EPC模式的实现路径及相关思考 赵周杰
[3]PPP+EPC模式在建设领域中的优势和风险防范 雷群勇
[4]PPP运作重点难点 曹珊
[5]工程总承包项目招投标及发承包阶段问题浅析 韩如波
精彩回顾
◎【建纬观点】PPP+EPC项目中政府方投资控制风险以及应对策略