秦始皇靠什么统治秦帝国？

之所以连篇累牍地讨论秦朝地方的官制，目的正是为了廓清整个秦制官僚体系的权力边界，从而尽量还原秦帝国的权力运行机制。

依据阎步克先生的考证，秦朝和汉初“御史”是“宦皇帝者”，属于皇帝的私臣，根本“无秩”，就是说，并非国家编制内的“吏”。“宦皇帝者”在整个秦朝官僚系统的存在，具有非常大的弹性，可以是一文不值，也可以是权倾一地，因为在官僚组织中，他们什么都不是，但在权力系统中，他们是皇权的代表，并随着皇权干预意志的增加而不断扩充权力。

《乐师与史官》

在前文中已经谈到了动态运行中的“秦制”并不符合马克 斯·韦伯的“官僚组织”理论，当时并没有解答原因，现在，终于可以揭晓答案了。

“秦制”的根本问题在于“文书国家”与理论上拥有无限权力的“一家一姓君主”的制度性冲突。

“秦制”的原初状态，即商鞅变法前后的秦国，制度的大背景是春秋诸侯国的“卿大夫”朝廷，也就是所谓的“庶长专政”。

在此条件下，所有的“改革”都必须顾及“原既得利益 阶层”的权益和诉求。所以，商鞅变法后所构建的爵职、军制、官制，全部都给“原既得利益阶层”留有“后门”，从而争取对方的支持，形成新格式下的“权力同盟”。

这个“新权力同盟”在制度上最重要的权力，就是“人事优先权”和“立法权”。

从前文可知，秦国军功授爵制存在“阶层天花板”及“人事优先权”。血统贵族拥有的“封邑”和“高爵”，在商鞅变法后不但没有绝迹，反而愈演愈烈，由“封邑”到“封建诸侯”，可谓史不绝书，而他们在进入秦国权力运行体系的过程中，具有绝对的优先权，无论是以“卿爵”直接命为“大将”，还是以“大夫爵”进入秦王的“宦于王者”私臣序列，进而被任命为二千石。所有的路径，都是对秦国内部的平民隔绝的。

斩首和军吏战功的计数，都以律令的形式，确定了“天花板”，而且没有任何制度性的规定突破“天花板”的路径，唯一的可能性，就是以“爵位”身份争取到“宦于王”或“宦皇帝” 的机会，以君王“私臣”的角色取悦君王，抬升自己的地位，乃至于子孙后人的身份提升。

《秦砖》

换句话说，就是“秦制”的官僚组织并不是“唯一法治规则” 下的“理性组织”，而是与“血统贵族身份规则”并行的“吏治国家”。能够平衡这个“法外之法”的规则，恰恰是更大的“血统身份规则”，即“王权”。

不过，与很多人脑中的刻板印象不一样，什么“贵族阶级” 不甘心灭亡啊，什么反对“法治”啊，这些幼稚的想法并不符 合历史的事实。“血统贵族身份规则”的维系，并不是靠着“反 对法治”的手段而进行的，恰恰相反，是完全顺应的。即“掌握立法权”。

本质上，“吏治国家”并没有损害“血统身份规则”，属于一个各取所需的“好制度”。但是，“平衡”需要制度安排，“掌握立法权”同样需要技术专业性，所以，一个新制度应运而生， 那就是“集议制”。

对这一制度，西南政法大学博士秦涛在其博士论文中进行了详尽的研究，他指出：

汉代集议制，指汉代朝廷或各级官署通过合议的方式以立法建制、司法决事的机制，经集议而形成的法律文件、司法判例具有最高效力。所以，集议制本身既是有汉一代 之基本大法，又是研究汉代法制的枢纽所在。

这一判断，不仅适用于“承秦制”的汉代，对于“秦制” 的认识本身，也具有深远的意义。因为“秦制”的“吏治国家” 部分，维持运转的核心规则就是“律令”，不断被执行和修正的 “律令”，就是整个帝国最大的“大权”。

然而，这种认知其实是现代中国人在受到西方科学逻辑思维影响后的结果，是一种典型的“结构主义”思维，而真正的古代中国式的经验主义逻辑思维，能够导出的是另外一种“思考”—“控制人”。

也就是上文中总结的“秦制三规律”：

（1）文书隔权

（2）条线分权

（3）以亲驭疏

正是这三条规律的“层累式”叠加，造就了商鞅变法时秦国到秦始皇时代的秦朝的种种制度变革。也就是一次次的权力分割。

庶长合议制朝廷直辖王都，地方上通过大夫管理邑、聚， 这是最初的状态。尽管有秦献公所进行的设县和编民什伍、设 市场的小变化，但是整体上仍是近似于春秋诸侯国的体制。

商鞅变法开始后，营建新都咸阳，在秦国全境设县，并初置县有秩、令史，完成了地方组织的吏治化，将“治民”的权限从旧体制手中夺过来，就完成了第一步的基层改造。

为了维系这个改造的运转，还推出了一个重要的制度性创造，就是“告奸连坐”。这个举措应该说是一个“管理技术”创新，以对行政效率和追责发挥作用。

第二步，则是在“朝廷”之外，建构“内史”“邦尉”二元分权吏治结构，形成日常政务运转的决策层，只有“大事”和“立法”，才会进入“朝廷”的“集议”程序，这相对架空了庶长们通过“朝廷”干预日常国政的权力。

待到秦惠文公即位，通过暴烈手段铲除了谋反的商君之后， 秦国的勋旧贵族也进入了新旧交替的时期，比如樗里子的成年 封爵，就履行了新的“军功爵制”程序。这个新体系逻辑，照 样保障了血统贵族的权益，双方也就达成了新的“联盟”。

此后至秦武王，就走向了“置相”时代。而之所以会增置“相邦”“丞相”，核心目的就是在已经官僚化的“内史”“邦尉”头上添加一个“王之师、友”，也就是“无秩”的“私臣”，借 以总揽国政，进一步架空“庶长朝廷”。

需要注意的是，此时到宣太后专政的时代，恰恰是秦国王室、外戚在公卿角色上最为活跃的时期，也是“庶长”之职名在历史上消失的时期。这在某种意义上表明，通过“军功授爵制”和“相邦制”，秦国王权顺利地压制了旧的血统贵族。

但是，到了秦昭襄王中后期，通过六国“客卿”夺回王权的秦昭襄王，发起了一系列扩张战争，旧的以“关中”为中心辐射的内史、邦尉组织，完全不足以为扩张至黄河中下游、汉水下游、长江中游的“大国”服务。

所以，内史、十二郡成为并列的“中”—“郡”权力空间结构的“结果”，“内史”除了管理原关中地区的“太仓”，又承担起外郡属县“仓”的“会计总管”；“中尉”除了管理关中区域的爵、官免除，还要承担起外郡人事任命的“人事总管”。

外郡则成为一个又一个的，担任警备任务的“军分区”和文书审核的“监察区”，作为简配版“内史”的郡守和作为简配版“中尉”的郡尉，构成了外郡属县之上的分权主官，只是对县政的干预非常有限。

约略同时，秦王的“私臣”，也是“文书秘书”—“侍御史”—被拣选出任“郡监”，其功能角色在秦始皇统一前更近 似于《商君书·境内》中代表秦王对出征军队战绩和军法执行情况进行监察的“王御史”，监督的对象集中于“郡守”“郡尉”所比拟的“将、尉”个体，所以，在成文于秦始皇统一前后的  “睡虎地秦墓竹简”中缺少存在感。

紧随其后的相邦吕不韦时代，秦王年幼“委国事大臣”，“相邦”由“王之师、友”一跃成为“国政首脑”，原本在“集议制” 中应该与其对立的“将军”（即位在卿上的原“庶长”）也因为六国血液的加入而不再具备牵制效果，“相权”开始膨胀。

引“王权”自重的帝太后以近臣嫪毐列侯之尊，也仅能与 相邦吕不韦分庭抗礼，以至于爆发了有大批卿级官僚参与的反 叛。在一次性扫清帝太后和吕不韦两派势力之后，重获“王权” 的秦王政，大幅提升了“御史”的主官“御史大夫”的地位， 最终越过“内史”，成为卿级官僚的魁首，最高级别的有秩吏。

在秦王政和秦始皇时代经过调整的“文书国家”制度里， 可能威胁“王权”的“王之师、友”被废黜，代之以权限几乎 并列的“丞相”和“御史大夫”。两者的地位差异逐步演变为分 工差别，即前者处理秦律规定的日常事务，按照流程负责“盖 印”；而后者则负责皇帝下达制书的封印、签发。

当然，这只是变化的一部分，而要说清楚变化的意义，就要先说清楚，到底相邦、丞相有什么权力？

班固《汉书·百官公卿表》中的回答是：

相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。

卫宏《汉旧仪》中的回答是：

丞相典天下诛讨赐夺，吏劳职烦，故吏众。

由于史书上对于这个问题的回答都是形容词，只能先从丞相府属官入手。秦朝没有直接记载，《二年律令·秩律》中记录的汉初高后二年的汉制下，相国、丞相属官只有：

相国、丞相长史，秩千石。

丞相长史正、监，秩各八百石。

除去确定为汉代新增的职务，就只剩下《汉旧仪》记载的“史”和“属”：

武帝元狩六年，丞相吏员三百八十二人。史二十人， 秩四百石；少史八十人，秩三百石；属百人，秩二百石；属 史百六十二人，秩百石。

非常有意思的是，在《二年律令·秩律》中并没有“廷尉正、监”，只能说明，这两个职位是从“丞相府”转移到“廷尉”，也 正是《商君书·定分》中“丞相置一法官”的那个“法官”，且有  “监”之名，极可能是秦统一之前“王御史”演化而来。

综上所述，丞相的属官除了“法官”，全都是“史”，也就是“文书吏”。

再看看前人的研究，安作璋、熊铁基二位老先生的经典之作《秦汉的丞相制度》总结：

（1）丞相有选用官吏之权；

（2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权；

（3）丞相有主管郡国上计与考课之权；

（4）丞相有总领百官朝议与奏事之权；

（5）丞相有封驳与谏诤之权。

说是“秦汉”，当时的资料基本只有汉代的文献，所以这个结论套用不到“秦制”上，但是可以作为参考。对照上文中已经考证过的信息，重新梳理下：

（1）秦代丞相的“任免官吏之权”仅限律令规定范围内的 “小吏”的“程序确认”。在这之前，人选、考核已经由“执法” 系统决定了。

当然，丞相还有一定的“人事推荐权”，如《史记·李斯列传》：

至秦，会庄襄王卒，李斯乃求为秦相文信侯吕不韦舍人，不韦贤之，任以为郎。

《秦汉官制史稿》

也就是说，相邦吕不韦举荐舍人入仕，起家也仅为郎官， “郎”为“宦皇帝者”。此后，李斯借助王之左右的身份游说秦王政成功后，才被“拜为长史”，说明相邦吕不韦也只能任人于 “王之左右”起家，而不能直接授职，这一点和汉武帝时权相田蚡“荐人或起家至二千石，权移主上”a 性质并无区别，都是“荐”，只是权力弹性的大小问题。

（2）丞相的“监察司法权”。秦朝无“司直”，但有“丞相长史”“丞相长史正”“丞相长史监”，从后两个后世归属“廷尉”的职位执掌来看，主要负责的是律条和案件文书审核，说明“监 察司法权”主要是通过对具体案件、文书、律条的纠核入手， 而非针对个人。

（3）丞相的“上计考课权”。这个说法未必准确，秦简牍显 示地方上“县”的大部分信息“计冣”是上交“属所执法”再汇总提交皇帝，且汉初萧何为相国，以张苍在相府为“计相”，原因就是他在秦曾为“柱下史”。这也就说明，汉初“向相府上 计”很可能是对秦制通过御史“向皇帝上计”的权限转移。

（4）丞相有向皇帝“请”的权力，也就是“提出议题”。丞相也有在皇帝认可议题后，参加主持“朝议”的权力，并负责领衔向皇帝汇报朝议的结果。

（5）丞相的“谏诤”不算权力，“封驳”则完全没可能，因为秦朝“制书”下达可以不经丞相，这一点和汉代的制度并不一样。

秦始皇时代的丞相，其日常业务权限类似于北洋政府时代， 府院之争时的大总统黎元洪，主要作用是“盖大印”；参与朝议 的状态类似于当时国会的议长，开会时宣读议题，剩下时间就是维持会场秩序，提出自己的意见，具有决定权的皇帝也完全可以不听。

用比较通俗的语言总结一下，秦代丞相就是为皇帝“分劳” 小事的“大秘书”，以及日常业务法规的执行者。

说明白这些，我们再来看秦始皇“治天下”的手段，就是通过“御史”系统来绕过丞相，实现自己的“独治”：

其一，在郡、县之间，另派“监御史”担任“执法”，考课郡、县官吏；复核郡、县定谳；直接免除郡属、尉佐、有秩吏，即“守府”“尉府”和“县廷”的属吏职务。

其二，截留县的所有业务数据的“上计”资料，由“监御史”汇总后直报皇帝。

其三，截留县的官吏任免程序，由“监御史”上报御史大夫、丞相。

其四，以御史大夫丞、御史中执法等身份向各郡发布公事，不再经过丞相府。

这一系列举措的结果自然是“赵政昼决狱而夜理书，御史冠盖接于郡县”，也只能是“天下之事无小大皆决于上”。因为所有重要事务的决策终点，都是皇帝本人，而秦始皇本人也“天纵英才”，可以顺畅地与“吏治国家”对接，以人格化的身份侵吞掉“相权”。

当然，这种情况不可持续，不是每一位皇帝都有秦始皇的能力，但至少在他这一代，秦国的所有“旧制度传统”都被“祖龙”踩在脚下，什么“庶长专政”“王族骄横”“外戚专权”“权相擅权”“母后临朝”之类困扰前代的问题全部得到了解决，一切都在皇帝掌握之中。

然而，辉煌永远留在了沙丘宫。不久后，大地上响彻的， 就是大泽乡的孤鸣。历史证明，妄想控制一切的，最终什么都留不住。这不是宿命论的“鸡汤”，而是制度发展的规律。