土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连片）开发及分片开发两类。当然，这只是一种约定俗成的说法，在法律上还没有明确的规模指标界定；从时间上来讲，一种是可以先做一级开发、再做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含在二级开发之中的形式；从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三（工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，有些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些是总体规划区以外单独立项基建类项目。根据土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开发的开发模式主要有五种：第一，割腊肉式：谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自行做一级和二级开发。这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会延续相当长的时间。这是无可奈何的事情，在缺乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白的。第二，指婚式（即五统一）：成立土地储备机构或指定专门成立的国有公司承担一级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府需要大量铺垫资金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。第三，招亲式：政府公开招标方案优、成本廉的企业承担一级开发，根据土地使用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍生为多种形式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上相当于工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出让给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二级开发商，另一种叫“生地出让-熟地回购”，即一级开发成熟后再由政府收储统一上市。在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价分成、固定收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在惠州市政府与中信深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全部归中信的承诺。第四，新城公司式：直接成立新的城区公司垄断一级开发经营，好处是政府主导，缺点是与市场脱节，甚至滋生腐败。第五，借壳上市式：目前国内土地证券仍为空白，可与境外有信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其缺点是政府容易陷入被动。如香港华润曾经操作的10平方公里海南石梅湾项目采用的就是这一形式。土地二级开发即土地使用者将达到规定可以转让的土地通过流通领域进行交易的过程。包括土地使用权的转让、租赁、抵押等。以房地产为例，房地产二级市场，是土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。总体来说，我们可以对土地一级市场和土地二级市场作以下区分解释：土地一级市场：政府作为国有土地所有者的代表，将土地使用权以划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式供应给土地使用者行为的总称。土地二级市场：土地使用者将土地使用权转让、出租、抵押等交易行为的总称。区分一级市场和二级市场，应以交易主体为主要依据。土地一级市场体现着政府（土地所有者）与土地使用者的关系，土地二级市场体现着土地使用权人之间的交易行为。如交易行为在土地所有者与土地使用者之间发生，都属于一级市场的范畴，如政府初次出让土地等；如交易的主体是不同的土地使用者，则属于二级市场的范畴，如土地转让、出租和抵押等。
土地一二级市场
随着新《土地管理法》的实施，集体经营性建设用地入市后，农民集体经济组织通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用，也可认为是土地一级市场。而将通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权进行转让、互换、出资、赠与或者抵押，则可以认为是集体土地的二级市场。
附注:《土地管理法实施条例》规定，国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁（而非国有土地使用权租赁）；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
参考
2-《国务院办公厅 关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押 二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
