胡建淼|| 行政处罚法修订带来行政执法的新考验

作者简介：胡建淼，中央党校(国家行政学院)一级教授、博士生导师，专家工作室领衔专家。文章来源：《学习时报》2021年3月3日。

如何在行政处罚中真正体现“执法为民”，既提高效率又增加温度？

行政处罚法既要保障、又要监督行政机关有效实施行政管理，既要维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。此次修订秉持执法为民理念，重点突显教育功能。一是明确教育和处罚相结合原则。行政处罚法规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。这表明，执法机关不能为了处罚而处罚，处罚的目的是为了让公民、法人或者其他组织自觉守法。二是严格要求执法人员公正文明执法。行政处罚法规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。这一规定强调文明执法，着力保护公民、法人或者其他组织的合法权益。三是确立轻微不罚、初次不罚、无错不罚制度。轻微不罚，是指对于“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”；初次不罚，是指“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”；无错不罚，是指“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。这三种“不罚”，都是为了突出教育功能，通过教育实现法治目的。四是当事人履行处罚决定经济上有困难的，可以变通履行。行政处罚法增加规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。

　　上述修改内容，要求执法机关及执法人员要深刻领会行政处罚法的立法宗旨，防止把“严格执法”等同于“从严处罚”，依法实施轻微不罚、初次不罚、无错不罚制度，切实提高依法执法、公正执法、文明执法的水平。

如何在行政处罚中贯彻“处罚法定”原则，不让任何行政处罚行为游离于法律的约束之外？

“处罚法定”是行政处罚法所确立的首个法治原则，指行政处罚必须依法设定和依法实施。这次修订明确了“行政处罚”的定义，即行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。这就是说，只要为了制裁当事人的违法行为，要求他承受减损权益或者增加义务的不利后果，就属于行政处罚，而不论在名称上是否标有“行政处罚”。这就全面准确地把握住了“行政处罚”的内涵与外延，真正把握住了“行政处罚”的法律特征。而且，根据新修订行政处罚法的规定，如果要在常规性处罚手段，即警告、通报批评、罚款、没收、暂扣许可证件等12种之外增加新的处罚手段，就必须有法律、行政法规的依据。这就有效地防止和阻却了对行政处罚的“乱设乱罚”现象。

　　执法机关及执法人员一定要遵循处罚法定原则，真正把握行政处罚的法律特征，防止和杜绝乱设处罚，决不让“名为教育实为处罚”的惩罚手段游离于行政处罚法之外。

如何在行政处罚中让行政执法程序制度真正落地，保证行政处罚的合法性和适当性？

这次行政处罚法的修订，在保留原有的4项程序制度（事先告知制度、听证制度、重大处罚集体讨论和权利救济制度）的基础上，增设了3项行政执法程序制度，即执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。

　　行政执法公示制度，是要求执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督的程序制度。执法全过程记录制度，是要求通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理制度。这是调查取证阶段必须遵循的制度。重大执法决定法制审核制度，是要求执法机关在作出重大执法决定之前，必须进行法制审核的程序制度。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。新修订的行政处罚法将重大复杂的，较大范围内的行政处罚案件纳入到法制审核之中，为行政处罚决定的合法性设立了最后一道屏障。
　　面对行政处罚法修订所增加的3项执法制度，执法机关及执法人员应当及时做好各项准备，保证这3项制度从新修订的行政处罚法生效之日起真正落地。

如何在行政处罚中适度扩大行政处罚的设定权，既激发行政和地方在国家治理中的作用，又防止行政处罚的滥设滥罚？

行政处罚必须依法设定，接着才是依法实施。依法设定是依法实施的前提和基础。原行政处罚法规定，行政处罚必须由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，并对它们之间的设定权限作了划分。这样规定的目的主要是限制法规和规章随意设定行政处罚，防止侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。但是这一规定对地方性法规的限制过于严格，不利于发挥地方性法规在地方治理中的作用。这次修订，对行政法规和地方性法规的设定权作了适度扩大，以增强行政处罚制度的活力。如第11条第3款规定，法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。同时第12条第3款规定，法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。

　　这里增加了行政法规对法律、地方性法规对法律和行政法规的补充设定权。同时，为了防止行政法规和地方性法规超越职权滥设行政处罚侵害行政管理相对人的合法权益，新修订的行政处罚法还规定：行政法规和地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。
　　随着新修订的行政处罚法的实施，行政法规和地方性法规对行政处罚的设定权已得到一定程度的放大。但是，有关部门一定要认识到：行政处罚设定权的“放大”，不等于对行政处罚设定权的“放开”，更不是对行政处罚设定权的“放任”。有关部门一定要把握住行政法规对法律、地方性法规对法律和行政法规补充设定权的条件和程序。

如何在行政处罚中相对集中和适度下放行政处罚权，不因集中而过度处罚，不因放权使处罚失控，激化矛盾？

推进交叉领域的综合执法，是行政执法体制改革的方向之一，这次行政处罚法修订也体现了这一点，增设规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”。在上述领域新建综合执法组织，将相对集中行政处罚权。

　　另外，行政处罚实施权向基层延伸，推动了执法重心的下移。原行政处罚法规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关实施，把处罚权限制在“县级以上”。据此，乡镇人民政府和街道办事处不享有行政处罚的实施权。但在实践中发现，乡人民政府、镇人民政府和街道办事处是最基层的政府机关，往往是最早、最直接发现违法行为的机关。如果它们一概没有处罚权，会造成“看得见的管不着”和“管得着的看不见”的现象。这次修订，将行政处罚权适度延伸至乡镇基层人民政府和街道办事处，就解决了这一矛盾。
　　新修订的行政处罚法使行政处罚权得到了一定程度的集中和下放。对于执法机关及其执法人员而言，决不能将处罚权集中理解为处罚加重；也不能把处罚权下放理解为处罚权放开。尤其是不能认为在新修订的行政处罚法生效之后，乡镇人民政府和街道办事处就理所当然地具有行政处罚权了。乡镇人民政府和街道办事处最终是否具有行政处罚权，还须依照法律规定，考虑乡镇人民政府和街道办事处的具体条件，由省、自治区、直辖市人民政府酌情另行决定。对于依法承接下放处罚权的基层人民政府，提高其执法人员的素质、能力、水平成为当务之急。

如何在行政处罚中应用电子技术手段，保证公民、法人和其他组织不因电子技术手段的“先进”而剥夺或限制其陈述、申辩和听证等程序性权利？

新修订的行政处罚法关注到对电子技术手段的引进和使用，确认了电子证据，并对电子证据的使用作出要求，规定电子证据必须公开、审核、合法，不得采用电子证据而限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权；确认了电子邮件等网络形式送达处罚决定书；确认电子支付缴纳罚款的有效性。确认电子技术手段在行政处罚中的应用，大大提高了行政处罚实施的效率，既方便行政机关的执法，也方便人民群众对行政处罚程序的参与。

　　但这同样给执法机关及执法人员提出了新课题：一是如何确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布；二是如何利用电子技术为当事人查询、举证、缴费等提供便利；三是如何防止因电子技术的采用而限制或者变相限制当事人陈述、申辩和听证等程序性权利。为此，我们需要抓紧研究和制定有关配套制度。