中国法下的管委会概念辨析和民商事风险防范

作者：

丁夏青 唐梦沅 穆耸

前言

目前，在我国各级地方政府所划设的行政区域（特别是各类开发区）内，普遍存在以“管理委员会”（以下简称“管委会”）作为某一区域管理机构的现象，管委会自然而然成为了参与社会经济、政治生活的主体之一。但是，在国家层面未见有关法律法规对管委会进行定性，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律也并未赋予政府设立管委会的权限。目前，管委会的权限、职能大多来源于各省市人大常委会制定的地方性法规或其他会议纪要等授权文件。因此，各类个人与企业在与管委会建立民商事法律关系开展活动时，应注意关注管委会的性质、了解其权限和职能，以保证双方法律关系的稳定。

一、管委会发展现状

管委会是伴随着上世纪80年代逐渐兴起的开发区热而诞生的组织机构。为了强化开发区的区域经济增长功能和改革开放的试验示范性功能，开发区管理机构不断探索去行政化、追求企业化的内部管理架构，以致力于构建服务型行政管理关系及为区域内的经济主体提供多元化的公共产品与服务，已成为我国区域治理的突破口[1]，在我国的地方行政管理中扮演着重要角色。管委会不仅存在于开发区内，不同的省、市、县政府也依据当地经济开发和社会管理的需要，通过设立管委会代表政府机关行使部分管理职权。但当前我国并未对管委会进行系统性的立法与规范，法律和行政法规亦未对管委会在我国社会经济活动中的定位予以明确。

为了解管委会性质为何，笔者在“全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心”网站以“管理委员会”为关键词进行了检索，并发现其中地方政府区域管理机构的管委会多数登记为机关、事业单位等机构类型。

2015年国家推行“三证合一”“一照一码”改革以来，工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证合为一证，由一个部门核发加载统一社会信用代码（以下简称“统一代码”）的营业执照。根据《国务院关于批转发展改革委等部门<法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案>的通知》，统一代码设计为18位，第1位是登记管理部门代码（如机构编制用1表示），第2位是机构类别代码（如机构编制机关用1表示机关单位，2表示事业单位等等），第3-8位是登记管理机关行政区划码，第9-17位是主体标识码（组织机构代码），第18位是校验码。由此，可以通过在“全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心”网站查询或查询其营业执照上的统一代码确认其机构类别。

管委会登记性质的不同对其在法律层面所可以承担及应承担的责任会产生较大影响。在行政法领域，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“《行诉法解释》”）第21条对不同类别的开发区管理机构在行政诉讼中的诉讼主体资格进行了较为详尽的规定，比如由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构就具备行政诉讼主体资格，而不具备行政主体资格的开发区管理机构则不属于行政诉讼的主体，不能参与行政诉讼。

而在民商事法律领域，管委会的主体性质影响到其在社会经济活动中民事法律责任的承担，但在目前我国的立法中并未对管委会的主体性质进行明确规定，所以在民商事活动中，需要结合所涉管委会的主体性质对相关问题进行具体分析。

二、管委会的民商事法律地位

根据《民法典》第一编第三章“法人”的规定，法人分为营利法人、非营利法人、特别法人三种法人类型。

序号	法人类别	《民法典》中的定义
1	营利法人	以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。
2	非营利法人	为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。 非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。
3	特别法人	本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。

笔者发现，现有法律法规中并未对所设立的管委会应属哪一法人性质进行规定，故而本文在此将通过司法案例归纳方式进行研究，对管委会的不同民商事主体资格地位及其特点进行分析。

（一）事业单位法人

根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。当前的法律法规中并未对管委会是否可登记为事业单位法人进行规定。

1. 如何认定事业单位型管委会

在实践中，笔者发现已有大量的管委会在“全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心”网站上显示的机关类型为事业单位法人，并且部分法院在涉及管委会的案件中根据实际情况对管委会是否为事业单位法人作出了形式上的认定。根据检索，将相关典型案件罗列如下：

序号	案由	法院及案号	裁判观点
1	民事	山东省高级人民法院，（2020）鲁民再422号	山东武城经济开发区管委会系依法登记的财政拨款的事业单位，其宗旨和业务范围为做好本辖区党组织工作；执行上级部门的方针政策；负责开发区招商引资、规划、基础设施建设；服务和监督本辖区企业的发展；服务和监督本辖区农村各方面的工作；对本单位的国有资产进行登记管理；社会保险、人事调动和工资基金等行政事务管理工作。
2		湖南省高级人民法院，（2018）湘民终905号	经中共衡东县委常委会议决定，2011年12月20日，县政府下发东政办发（2011）66号文件，设立衡东县河西新区管委会，作为县政府派出机构，由县政府授权负责衡东县河西新区的开发、建设、管理工作，登记为事业单位。本案中衡东县河西新区管委会实施的行为均系受县政府授权作出，但是《机构代码证》和社会信用代码查询资料显示其为事业单位法人，具有民事权利能力和民事行为能力，其以自己的名义与乐居公司签订合同的行为后果应由自己承担。
3		江苏省盐城市中级人民法院，（2016）苏09民终2661号	射阳港经济开发区管委会是依法成立的事业单位法人，其业务范围包括资源管理，故其有权对辖区范围内的资源进行管理。射阳港经济区农业发展局属于射阳港经济开发区管委会下设的管理部门，其对外实施的民事行为所产生的民事权利义务依法应由管委会享有、承担。
4		江苏省连云港市中级人民法院，（2014）连商终字第0095号	连云港市新浦区人民政府通过会议纪要的方式将相关权利授权给连云港新浦经济开发区管委会行使，故其与本案有利害关系。并且连云港新浦经济开发区管委会系依法设立的事业单位法人，具有独立的民事诉讼主体资格。
5	行政	最高人民法院，(2018)最高法行再60号	《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》（汉政发〔2012〕45号）明确，兴汉新区管委会系汉中市政府成立的事业单位，职责任务受汉中市政府委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”据此，兴汉新区管委会不是法律、法规和规章授权的行政主体，其职责任务均受汉中市政府委托，故涉案行为的法律后果应由汉中市政府承担，唐志英以汉中市政府为被告提起诉讼并无不当。

根据上述案例，可见在通常情况下，根据统一代码情况，可对管委会是否为事业单位性质进行确认。此外，上级有权政府出具的授权类文件、其设立文件亦可作为认定其事业单位性质的依据文件。

2. 与之签署法律文件的注意要点

事业单位型管委会属于《民法典》上所述事业单位法人，享有民事主体资格，具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任，参与到民商事活动中。但是，事业单位为非营利性法人，其不向设立人分配所取得利润且其运行管理需符合《民法典》及事业单位相关法规的要求。

在行政诉讼主体资格方面，在未获得法律、法规或者规章授权的情况下，其行政管理的职权主要来自地方政府的委托授权，在此基础上发挥相应职能。因而原则上其不能独立承担行政责任，行政责任需由委托其行使行政管理权限的地方人民政府承担。

（二）机关法人

根据《民法典》第97条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”在管委会登记为机关法人的情况下，管委会无疑是民事、行政活动与相应责任承担的主体。

1. 如何认定机关法人型管委会

根据检索，我们将管委会涉诉并由法院认定其为机关法人的相关典型案件罗列如下：

序号	案由	法院及案号	裁判观点
1	民事	最高人民法院，（2018）最高法民终258号	民法总则将承担行政职能的法定机构纳入机关法人，意味着承担行政职能的法定机构能够从事民事活动，成为民事活动中的平等民事主体。本案中，盘锦辽东湾新区管委会的组织机构代码证载明该单位系盘锦市政府的派出机构，属于机关法人。根据其门户网的介绍，其下设经济发展局、商务与科技局、财政金融局等多个职能部门，其中经济发展局的职责之一是负责沿海经济带开发建设工作。因此，盘锦辽东湾新区管委会可以从事为履行沿海经济带开发建设职责所需要的民事活动，成为民事主体。
2		河南省郑州市中级人民法院，（2018）豫01民初1888号	因本案系由瑞驰公司与郑州中原新区管委会所签协议而引起的合同之诉，郑州中原新区管委会作为机关法人，具有独立的民事权利能力和民事行为能力，应当独立承担民事责任。
3		河南省平顶山市中级人民法院，（2020）豫04民终1982号	案涉绿化工程施工合同系产业集聚区管委会与四季春公司所签订，案涉工程款项亦是产业集聚区管委会支付给四季春公司。主体适格是指当事人对于诉讼标的享有特定权利或法律关系，可以参与诉讼并请求通过裁判解决纠纷的资格。本案中，产业集聚区管委会作为机关法人，对于诉讼标的享有权利，是本案适格原告。
4	行政	河南省高级人民法院，（2020）豫行终977号	信阳高新区管委会为信阳市人民政府的派出机关，并非信阳市人民政府的派出机构，属于依法成立的行政主体，能以自己的名义行使行政权并独立承担法律责任。胡保军如不服信阳高新区管委会组织人员实施的强制拆除房屋行为，应以信阳高新区管委会为被告。信阳市人民政府并非本案适格被告，上诉人主张信阳高新区管委会不具有行政主体资格，应由设立机关信阳市人民政府作为被告的理由，缺乏法律和事实依据，本院不予采信。
5		四川省高级人民法院，（2020）川行终2036号	经审查，攀枝花高新区管委会虽然是被上诉人攀枝花市人民政府的派出机构，但其依法取得了机关法人统一社会信用代码，具有独立承担法律责任能力的行政主体资格。本案中的案涉《项目协议书》系祥安公司与攀枝花高新区管委会签订，而非与攀枝花市人民政府签订，本案适格被告是攀枝花高新区管委会。

根据上述案例可知，法院同样通过组织形式认定在民商事法律领域中的部分管委会为机关法人，具有民事权利能力和民事行为能力，可以参与到民商事活动中并独立承担责任。

在其认定上，司法案例并未提供完整的认定依据，但结合实践中的情况，笔者认为，通过其统一社会信用代码可以对该管委会是否为机关法人进行认定。从实质程序上，作为机关法人，其设立应当满足法律法规的规定，不过，由于管委会究竟属于一级政府部门、派出机关还是派出机构，无论是学理还是实践都存在很大争论。因此，从设立程序上核验管委会的机关法人身份可能并不容易。

比如就管委会是属于派出机关还是派出机构的问题，法律、国家规范性文件、地方政府条例、地方规范性文件中的表述及各地方政府的实践均存在差异。从法律法规上讲，如《安全生产法》《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《湖北省开发区条例》等法律、行政法规和地方性法规均认定开发区管理机构为地方人民政府的派出机关；《鹤岗市人民政府办公室关于<印发鹤岗市消防平安城市达标创建工作方案>的通知》《黑龙江省人民政府办公厅关于印发<黑龙江省消防安全责任制实施办法>的通知》等地方规范性文件将开发区管委会认定为地方人民政府的派出机关，而《贵州省开发区条例》《苏州国家高新技术产业开发区条例》《重庆市涪陵区人民政府办公室关于贯彻实施<重庆市行政规范性文件管理办法>的通知》等地方性法规和规范性文件则将管委会认定为地方人民政府的派出机构。而在司法案例上，法院在较多案件中认定涉案管委会为地方人民政府的派出机构，但其说理部分依然并不详实。

综上，笔者认为，对于机关法人型管委会，应结合其统一社会信用代码、设立文件等各类文件与法律法规，综合对其身份进行认定。

2. 与之签署法律文件的注意要点

机关法人型管委会属于《民法典》上所述特定法人，享有民事主体资格，具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任，参与到民商事活动中。在行政诉讼主体资格方面，在其所授行政权限内，行政责任可由其自行承担。

但也因为其为机关法人（也即我们统称的政府部门/政府机构），因此各类政府合规要求均对其有效，故在与其签署相关民商事合同文件时需关注相关合规要求，包括政府负债红线、政府采购流程规定、PPP规定要求、财政支出流程、土地出让与供应规定等。

（三）非民事主体

1. 非民事主体的管委会类型

在司法实践中，存在不具备民事主体资格的管委会且亦并不少见。比如根据检索，笔者发现未进行依法登记的管委会、政府临时设立的管委会以及在管委会下设立的二级管委会等主体，存在不被认定具有民事主体资格的可能性。如其不被认定为民事主体，则其不能独立承担民事、行政责任。

序号	案由	法院及案号	裁判观点
1	民事	陕西省西安市中级人民法院，（2019）陕01民终12497号	西南塬区管委会是周至县政府的派出机构，不具备民事主体资格。（临时特设）
2		云南省昆明市中级人民法院，（2018）云01民终2448号	因云南省东川再就业特区天生桥特色产业园管理委员会系东川再就业特色产业园区管理委员会的二级科室，不具有民事诉讼法主体资格，本院已另行裁定驳回了宝业公司对天生桥管委会的起诉。
3		河南省偃师市人民法院，（2014）偃民一初字第00138号	偃师市邙岭乡（镇）古路沟村村委会明知偃师市共青城开发区管理委员会系其成立的临时机构、不具有合同主体资格，却仍以其名义与原告签订消防合同并收取原告履约保证金100000元，主观上具有恶意，该合同应为无效合同。
4		河南省社旗县人民法院，（2018）豫1327民初1481号	被告古路沟村委明知偃师市共青开发区管理委员会系其成立的临时机构，不具有合同主体资格，却仍以其名义向原告借款，应承担借款人的责任。

根据司法案例及笔者经验，统一社会信用代码是验证管委会身份属性的重要文件，此外，部分临时设立的管委会可以在网络等公开渠道检索到其设立的新闻与具体文件。如企业或个人与管委会拟进行重要合同文件签署的，建议由管委会提供其设立的政府批文等文件，确认其是否是临时特设还是常设机构。

此外，实践中也逐渐出现了以政府部门领导下的指挥部作为政府代表与社会资本进行签约的情形，其无论在法律法规还是政府授权方面，很可能较之管委会而言存在更多的不确定性，企业和个人与之发生法律关系时更应该谨慎处理。

2. 与之签署法律文件的注意要点

由于企业和个人在与政府发生法律关系时，时常在沟通谈判中处于劣势地位，从而难以要求政府以何主体进行合同或协议的签署。但鉴于实践中存在并无民事法律主体身份的管委会，一旦与该等主体签署合同文件，很可能将导致在发生争议时相关合同文件被确认无效，该管委会或类似机构不能独立承担民事责任、行政责任，以致于企业和个人暴露在巨大的法律与商业风险之下。

三、小结与提示

鉴于目前较多政府部门倾向于以管委会、指挥部、各类中心等常设或非常设机构与企业或个人进行民商事合同的签署，因此，通过尽职调查了解相关主体的具体民事、行政法律主体资格，并采取有效手段避免商业与法律风险是企业和个人需谨慎考虑的重要问题。笔者认为，在政府越发重视内部合规的背景下，考虑到较多前车之鉴的案例警示，应当改变签约不重要、履行才重要的传统观念，在签约前即核实政府方签约主体的身份及相关合同文件内容的合规性，以最大化保证企业及个人的合法权益。

[注] 

[1] 余宗良：《困境与出路：开发区管委会法律性质之辨》，《中南大学学报（社会科学版）》第19卷第1期。

The End

作者简介

丁夏青

北京办公室  公司业务部

唐梦沅  律师

北京办公室  公司业务部

穆耸  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：工程和项目开发, 投资并购和公司治理, 诉讼仲裁

特色行业类别：房地产与基础设施

周凯旋律师亦对本文撰写有所贡献。