黄学贤|| 行政复议委员会机制新论
摘要
一、行政复议委员会：从试点到修订法案
不管对行政复议的功能作何种定位，行政复议是解决行政纠纷的重要途径之一，这一点是不可否认的。不解决行政纠纷，“内部监督”难以体现，“权利救济”也难以实现。但长期以来，由于审理机构、审理方式、审理程序设置等方面的问题，行政复议决定的权威性以及申请人对复议决定的认同性远远没有达到预期的目的，从而使得大量行政纠纷并未通过行政复议的途径解决。在实际解决行政纠纷的多元途径中，并没有实现“大复议、中诉讼、小信访”的理想格局。相反，在我国，“大信访、中诉讼、小复议”的维权格局早已成为一种无奈的社会现象。
为解决行政复议权威性不足、公正性存疑、效果不佳等问题，行政复议改革中比较早地推行了行政复议委员会制度的试点工作。在2006年12月2日召开的全国行政复议工作会议上，华建敏（时任国务委员兼国务院秘书长）明确指出，有条件的地方和部门可以开展此项试点。据此，黑龙江省和北京市在2007年开展了行政复议委员会制度的试点。2008年9月16日，国务院法制办下发《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国发〔2008〕71号，以下简称《通知》），决定在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省、直辖市开展以相对集中复议权和设置行政复议委员会为内容的试点工作。《通知》明确提出，建立该制度试点的目的是“提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。”《通知》同时指出，其他地区也可以结合本地实际探索开展该项工作。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》（中法委发〔2020〕5号）也指出：“探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。”可见，开展行政复议委员会试点的基本思路是，引入体制外的人士组成行政复议委员会，改变原有体制下行政复议案件仅由行政机关内部操作的状况，从而增强行政复议决定的中立性、公信力和权威性。
但是，在试点中逐步推行的行政复议委员会，也暴露出了不少问题。笔者曾于2012年撰文梳理了试点过程中遇到的诸种问题，包括试点工作的法律依据不足、全部集中模式与部分集中模式与现行复议机构设置相冲突、剥夺复议申请人的选择管辖权利、运行程序不规范、与行政诉讼的衔接不顺畅。解决这些制度性问题的出路在于，通过修订《行政复议法》，将行政复议委员会作为重要内容入法，使行政复议委员会获得制度性支持。这是目前理论界与实务界的共识。问题在于，作为《行政复议法》修订中重要内容的行政复议委员会，究竟应该呈现出怎样的具体面貌？
2020年11月，司法部在其官方网站上公布了《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。该《征求意见稿》第62条和第71条对行政复议委员会制度作了明确规定。可见，行政复议委员会的设立几成定局。但从《征求意见稿》涉及行政复议委员会的条款看，其对行政复议委员会的规定，与当初的制度试点并没有多少实质性的区别。当下，《行政复议法》修改在即，有必要对行政复议委员会这一焦点问题展开深入研究。否则，一旦仓促入法，其结果只能是于事无补。
二、构建具有实践性和有效性的行政复议委员会
必须以实质性解决行政纠纷为宗旨，构建起具有实践性和有效性的行政复议委员会。所谓实践性，即行政复议委员会的构建不能脱离我国的实际而一味移植域外模式，虽然借鉴域外的有益经验不可或缺。所谓有效性，即行政复议委员会的运作必须具有可操作性并能发挥实际效果，从而具有有益功效。2008年的《通知》明确指出：“试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索。”可见，行政复议委员会的功能定位、组织形式以及运作机制等几个问题的解决，显得尤为重要。
（一）行政复议委员会的功能定位
功能定位可以说是事关整个行政复议委员会制度设计走向的基础性问题。对于这一问题，学界多有探讨。有学者提出，应撤销各行政机关的行政复议职权，从中央到地方设立专门的行政复议委员会，并对其实行省以下垂直管理的模式。有学者则认为，设立完全独立的行政复议委员会并不符合国情，也与国务院确立的行政复议体制改革方向不符，进而主张在县级以上政府设置与之相配套的行政复议委员会，对于行政复议委员会作出的决定，各级政府应当执行。政府如有异议的，可以以书面形式向行政复议委员会提出，由后者举行会议进行审查，行政复议委员会的决定构成最终的复议决定。
但从实践来看，在试点阶段中行政复议委员会的功能总体偏向于咨询，《征求意见稿》也延续了这一做法。《征求意见稿》第62条明确将行政复议委员会的角色定位于提供“咨询意见”。《征求意见稿》第71条又规定：行政复议机关“未采纳行政复议委员会咨询意见的，应当经行政复议机关负责人集体讨论通过。”从以上条文中可以清楚地看出，《征求意见稿》中的行政复议委员会只是一个咨询性质的组织，并不直接办理案件。
我认为，从长远看，宜将行政复议委员会定位为行政复议程序中不可或缺的、其审理表决意见在案件审理中起决定性作用的复议机构。但考虑到我国行政体制的现实运行状况，行政复议委员会目前还不宜一步到位地成为政府的一个具有特殊性的机构，尚有待条件成熟后才能完全独立成为政府中专门性的行政纠纷解决机构。作为一项重要制度的行政复议委员会，应当在未来的《行政复议法》总则部分作出明文规定，同时理顺行政复议机关、行政复议机构、行政复议委员会三者的关系。现行《行政复议法》第3条明确规定了复议机关与复议机构的职责及其相互关系。这一做法在《征求意见稿》第4条和第5条中得到了延续。然而，《征求意见稿》直至在第62条中才非常突兀地规定行政复议委员会，这显得很不协调。《征求意见稿》中对原有行政复议管辖体制作了重大调整，即行政复议权由部门全部集中至一级政府，政府依法履行行政复议职责的行政机关作为唯一的复议机构办理复议案件。行政复议体制的这一重大变化，为行政复议机构成为一级政府之下专门办理复议案件的内部机构奠定了法治基础，也为行政复议委员会的制度完善提供了条件。随着现代社会的发展，政府治理所涉事项越来越广泛，随之政府职能也越来越丰富。2008年《通知》明确指出，要“使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。”从这一规定中可以很清楚地发现行政复议委员会的改革方向。行政复议中解决行政纠纷的职能，与诸如决策、管理、执行等其他政府职能，还是存在明显区别的。因此，应当从政府其他一般职能中相对分离出来。从长远来看，行政复议机构的相对独立，还可以解决司法行政部门和政府法制机构合并后，司法行政机关既当运动员又当裁判员的问题。鉴于体制改革的渐进性，目前的行政复议委员会可以继续采用试点中在行政复议机构中设立行政复议委员会办公室的形式，将其隶属于行政复议机构，待未来条件成熟时完全独立成为政府的行政复议机构。
（二）行政复议委员会的组织形式
建立行政复议委员会的初衷是，吸收专家、学者、律师等具备相关知识和经验的外部人员，以便更好地发挥体制外委员的专业特长，增强行政复议的中立性，从而更好地发现和解决行政复议案件中的实质性问题，作出权威性的行政复议决定。2008年的《通知》要求，“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。”《征求意见稿》第62条也作出了类似的规定。但对于行政复议委员会到底应如何具体组成，目前尚没有明确的规定。
行政复议委员会需要由复合型的复议人员组成，他们兼具行政知识、法律知识以及具体案件涉及的专业知识，从而使复议决定的科学性和实效性具备更可靠的智力支撑。经2017年修订后的《行政复议法》第3条第2款明确规定，行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过法考取得法律职业资格，这无疑有助于提升行政复议的专业性。在地方的行政复议委员会试点中，一般都大力引进外部专家，有的地方（如哈尔滨）的外部专家比例甚至已经超过了内部人员。但要注意的是，在试点过程中，大多数地方的行政复议委员会往往聘请了众多成员，这实质上是建立了一个专家库，在具体审理案件之时，则从专家库中选择委员，再加上行政机关法制机构人员，一起组成临时案审会进行案件的审理。由于行政复议委员会的这一实际运行情况，审理案件的主要工作其实还是由复议机关进行的，一般由行政复议机关先提出初审意见。在这样的运行体制下，复议委员会的决定与行政机关的初审意见一般都是“高度吻合”的。为了消除在制度上已经设立了行政复议委员会，但是在实际运行过程中外部委员徒有其名的现象，我们在讨论该问题时，需要注意辨别两个不同层面上的行政复议委员会概念。一个是相当于专家库的行政复议委员会，另一个则是负责进行具体案件审理的行政复议委员会或者称之为案审会。就前者而言，不必刻意注意体制外和体制内委员的比例，但要注意委员的职业、专业。比如行政人员、法学专家、技术专家、律师以及社会公正人士等都要有足够的数量。如此，才能保证在组成具体的案审会时有合理的人员配置。就具体案审会而言，必须严格限定各类人员的比例。我们在研究行政复议委员会的组成问题时，重点是后者，也即实际审理案件时的行政复议委员会。
这个问题涉及到如何理解试点阶段确立的行政复议委员会所遵循的原则，即“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策。”政府主导，是否意味着在行政复议委员会的组成人员中，行政机关工作人员必须占到绝大多数？我认为，不能作这样狭义的理解。2008年《通知》中也没有作这样的规定。《通知》规定：“行政复议委员会可以由主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上应当由本级政府领导担任，副主任委员由本级政府法制机构负责人担任。”显然，这里的行政复议委员会也是指专家库意义上的行政复议委员会，并不是指具体审理案件时的行政复议委员会。政府主导主要体现在行政复议委员会的主任委员、副主任委员、常任委员均来自政府部门。换言之，政府主导只是行政复议委员会的组织程序形式，切不能将政府主导简单界定为具体审理案件时的行政复议委员会完全由政府主导，且复议决定由政府一锤定音。否则，就有违行政复议体制改革的初衷。
专业保障才是行政复议委员会的核心要素。所以在未来的行政复议委员会中，专业保障这一核心要素只能不断强化，而不能有丝毫的弱化。强化的重点就是在具体案件审理中，行政复议委员会中来自政府体制外的专业人员必须有相当的比例。这里的专业人员不仅仅是指法律专业人员，还包括案件性质所需要的专业人员。这两类专业人员在负责具体案件审理工作的行政复议委员会中应该占多数。特别值得注意的是，体制外委员不能简单地局限于法学专家、律师，其选择范围应当进一步多样化。因为案件涉及社会生活不同的领域。法学专家负责解决法律问题，而不同领域的专家则负责解决专业技术问题。所以行政复议委员会应当更加注重专业保障，应当针对不同行业问题吸纳不同行业的专家，以便有效地实质性地解决行政纠纷。
对社会参与，不能作狭义的理解。体制外的学者、专家、律师的加入，也是社会参与的形式。当然，适当考虑社会公正人士进入行政复议委员会，以便在某些社会影响较大案件的审理中选用。社会公正人士参与案件审理可以更多地反映民意，同时也可以将案件审理的积极效果传递于社会，有益于法律效果与社会效果的统一。在具体案件审理中，行政复议非常任委员要超过常任委员数，这样才能确保最终作出的行政复议决定的公信力与权威性。
此外，对于省级政府层面设立的行政复议委员会，其委员可以考虑在该省范围内异地审理行政复议案件。以此来解决有些基层和偏远地区专家资源不足的问题，同时也可以进一步提高行政复议的公正性。再者，还必须明确行政复议委员会的责任机制。一旦发现行政复议委员有明显的违纪违法行为或者其行为明显不当的，应以取消其委员资格等形式追究其法律责任。
三、行政复议委员会的运行机制
要使行政复议委员会制度切实发挥出实效，这在很大程度上取决于行政复议委员会的运行机制的合理设置。该机制建设具体包括以下三个方面的内容：一是审理案件的范围；二是审理案件的程序；三是审理结果的运用。
（一）审理案件的范围
如前所述，行政复议委员会成为独立的复议机构尚需时日。在行政复议委员会完全成为政府独立的复议机构之前，需要明确哪些案件必须经由行政复议委员会审理。
2008年的《通知》要求“在充分探索的基础上，明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。”应当承认，2008年《通知》的这一规定不仅符合实际，而且具有前瞻性。对今后一段时期内处理相关关系具有实践指导意义。试点期间，基于不同的情况，各地的运行模式也不尽相同。北京市仅仅要求将重大复杂的案件提交行政复议委员会审议，其审议的结果也只是属于参考性质。贵州省基本贯彻了《通知》的要求，将案件分成三个不同层次进行审理：在第一、二这两个层次的案件审理中，行政复议委员会及其办公室拥有实际的案件议决权；而在第三层次中，行政复议委员会的决定被定位为咨询性意见。中山市则明确将行政复议委员会定位为案件的议决机构，其属于实质意义上的行政复议决定机关。江苏省新修订的《行政复议委员会议事规则》规定，行政复议案件符合下列情形之一的，可以提请案审会审议：一是涉及重大公共利益或者可能影响社会稳定的；二是社会影响较大的；三是事实、证据认定存在较大争议的；四是专业性较强、难度较大的；五是法律关系复杂、法律适用存在分歧的；六是行政复议委员会的第一主任委员、主任委员、常务副主任委员或者副主任委员认为需要由案审会审议的。
我认为，原则上，重大复杂的案件以及当事人申请并经复议机关准许的案件，应提交由行政复议委员会审理。其他案件则由行政复议委员会办公室审理。至于何为重大复杂的案件，可以参照试点阶段各地的规定。例如，《上海市人民政府行政复议委员会工作规则》第11条详细列举了7类应当交由行政复议委员会案件审议会议审议的案件类型。司法部的《征求意见稿》第62条则规定，对于重大、疑难、复杂的案件，专业技术性较强的案件以及行政复议机构认为有必要的其他案件，可以提请行政复议委员会咨询，复议申请人也可以向行政复议机构提出将案件提交行政复议委员会咨询的请求。《征求意见稿》第58条还对可以适用听证程序的案件作了规定。综合各方面的规定，由行政复议委员会审理的案件主要包括：案情重大、疑难、复杂的案件；涉及行政相对人重大人身、财产权益的案件；专业性、技术性较强的案件；案件事实或者法律适用存在较大争议的案件；当事人申请并经复议机关准许的案件；行政复议机构经裁量认为有必要提请行政复议委员会审理的其他案件。
（二）审理案件的程序
考虑到新旧复议体制的衔接，行政复议委员会审理案件的程序既不能简单化，也不能复杂化。有学者在对北京市行政复议委员会的运行情况进行调研后发现，该委员会在运行的3年时间内，共审理了37个案件，基本上都是通过书面审理的方式进行的，其中事实认定工作都是由行政复议委员会办公室承担的。据此，该学者主张，与其在司法化思路下期待行政复议委员会作出公正裁决，还不如寄希望于改造行政复议委员会办公室的处理程序以及提升专职复议人员的专业能力。不过，多数学者还是认为，对行政复议程序进行适当的准司法化改造，的确有助于提升行政复议的公正性。我认为，关于行政复议委员会审理程序设计的问题，应当抛开简单的行政化与司法化的定性之争。在试点阶段，各地行政复议委员会审理案件的具体程序不尽一致，但在《行政复议法》的修改中，必须对其受理、审理、决定程序作出统一的明确规定，如此才能为行政复议委员会体制的有效运行提供真正的法制保障。尽管很难在行政复议的司法化与行政化之间找到平衡点，但我认为，还是应在坚持行政复议行政性基本特征的基础上，适当地引入一些司法程序的要素，这无疑可以提升行政复议的公正性。事实上，2007年的《行政复议法实施条例》已经在这一方面有所体现。尽管《行政复议法》规定的案件审理方式是书面审理为主，但《行政复议法实施条例》第33条规定，在重大、复杂的案件中可以引入听证审理程序，这便是行政复议程序往司法化方向改造的具体例证。
《征求意见稿》第四章为行政复议审理，其第三节和第四节分别规定了一般程序和简易程序，并在第58条到第61条中规定了听证程序。《征求意见稿》关于听证程序的规定，在吸收了《行政处罚法》《行政许可法》等关于听证程序规定的基础上，也吸收了行政诉讼制度中的有关规定。比如，《征求意见稿》第60条规定：“被申请人的负责人应当参加听证。”该条就是吸收了行政诉讼制度中的行政机关负责人出庭应诉之规定。基于前面对行政复议委员会审理案件范围的分析，我认为，凡是属于该委员会审理的案件，均应当适用听证程序。当然，在听证程序的具体环节上，应当在《征求意见稿》的基础上作进一步的完善。比如，关于听证笔录的运用，《征求意见稿》第71条规定：“经过听证的案件，行政复议机关应当结合听证笔录，依照本法作出行政复议决定。”该条规定中听证笔录的运用不符合案卷排他原则。在《行政许可法》以及新近修改的《行政处罚法》中，均已确立了案卷排他原则。
目前在复议案件的审理组织上，呈现行政复议机关、行政复议机构、行政复议委员会三驾马车并存的局面，这实际上是新旧体制并存的产物。因此，《征求意见稿》第63条和第65条对于行政复议机构审理案件的程序（包括简易程序与一般程序）作了规定。在新旧体制并存的情况下，对于普通类型的案件，可以由行政复议委员会办公室（其与行政复议机构合署办公）依法按照一般程序或者简易程序进行审理；而对属于法定情形的案件，则由行政复议委员会适用听证程序进行审理。对行政复议案件的审理实行繁简分流，有助于平衡行政复议的公正与效率价值。
（三）审理结果的运用
由2008年的《通知》和2020年的《征求意见稿》可见，不管经过哪一种复议程序审理的案件，最后都以行政复议机关的名义作出决定。可以预见，这一体制将会维持较长的时间。那么，行政复议委员会审理案件的结果在最终的复议决定中起到何种作用，就是值得研究的一个重要问题。有学者认为，应当直接赋予行政复议委员会以自己的名义独立作出裁决的权力。与之稍有不同的是，有学者主张行政复议机关应成为名义上的裁决机关，对于行政复议委员出具的案件裁决意见，行政复议机关原则上不得改变。上述学者探讨的共同点是，主张行政复议委员会有权实质性地裁决案件。也有学者另辟蹊径，以纠纷的中立评估的视角，重新审视行政复议委员会的功能定位。该学者认为，行政复议委员出具的审理意见，只能供行政复议机关参考，不对后者具有强制拘束力。
关于行政复议委员会审理结果的效力，可以说是行政复议委员会功能的集中体现。在改革试点阶段，各地的实践也不尽一致。《哈尔滨市行政复议规定》规定，对复议委员会的议决意见，行政复议委员会主任持有异议的，应另行组织会议，按照少数服从多数的原则进行表决。如仍有异议的，则要报请本级政府常务会议进行集体研究作出决定。而山东的改革将行政复议委员会的意见定位于咨询性和参考性的角色，行政复议机关的负责人有权独立作出最终的行政复议决定。《征求意见稿》第62条明确规定，对属于行政复议委员会有权审理的案件，“行政复议机构可以提请行政复议委员会提出咨询意见。”尽管《征求意见稿》第71条进一步规定：“未采纳行政复议委员会咨询意见的，应当经行政复议机关负责人集体讨论通过”，但从中不难看出，行政复议委员会的审理结论仍只是咨询意见而已。
确实，任何改革都不可能一蹴而就，行政复议改革也应当循序渐进。但应当充分吸取改革中的成功经验，将行政复议委员会制度向前推进。2008年《通知》要求积极探索完善行政复议体制。在这一总要求之下，还要做好如下三项具体工作：一是要妥善处理好行政复议委员会与行政机关首长负责制的关系；二是要充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决行政复议工作重大问题中的作用；三是使行政复议机关切实承担起法定职责。这三项具体要求实际上是基于改革的渐进性和前瞻性所作的周密安排。
众所周知，我国行政机关实行首长负责制。那么，如何处理行政首长负责制与行政复议委员会的关系呢？行政复议是在行政一体化体制中的准司法性的纠纷解决机制。这里主要要考虑行政复议委员会与现行行政体制的协调，特别是要处理好行政复议委员会与行政首长负责制之间的关系。既不能绝对地理解行政复议的独立性和中立性，也不能简单地理解行政首长负责制。行政复议毕竟是行政体制中解决行政争议的途径，但同时行政复议又不同于行政决策行为和行政主体行使行政权力时的单方行政行为。行政复议委员会审理案件的独立性、中立性、公开性及其机构设置的准司法性，不能完全脱离我国行政一体化的体制。在行政首长负责制的体制下，行政复议决定仍然应以行政机关的名义作出，并经由行政首长签署。我认为，凡是经过行政复议委员会审理的复议案件，行政首长只履行签署的程序，不得直接对复议结果行使否决权。如果行政首长对行政复议委员会的决定有异议，只能向行政复议委员会书面提出并详细说明理由，行政复议委员会另行组成案审会再进行一次表决。对行政复议委员会的再次表决结果，行政首长不得再次提出异议。
诚然，这一问题还涉及后续救济程序的问题。对此，早就有学者提出，凡经过行政复议的案件，如果相对人不服，提起行政诉讼，应一律以原机关作为被告。此种制度设计有利于行政复议机构更加公正和独立地办案，解除其当被告之忧。《征求意见稿》第10条对于上述观点也作出了正面回应，其规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”这一规定将原机关列为经复议的行政诉讼案件的被告，契合了上述思路，也为行政复议委员会制度的进一步改革奠定了基础。
四、余论：合力推进行政复议委员会制度改革
有学者认为：“本轮行政复议改革不应当再纠结于'内部监督’与'权利救济’这些无甚意义的定位之争……应当从实现国家治理需求的角度出发，关注具体改革措施的可实践性，以能够快速、低成本地解决行政纠纷为首要目标推进行政复议改革。”而要真正使行政复议制度发挥出定分止争的功能，并将其打造成解决行政纠纷的主渠道，不能简单地把行政复议委员会作为唯一的问题而进行“靶向治疗”，更不能只局限于关注行政复议委员会的地位是否独立。行政复议委员会只是行政复议制度环节中的一个重要环节而已，应当对包括受案范围、管辖、审理程序、证据规则、复议决定以及行政复议机关的工作机制等在内的一系列问题进行系统的协调改进。同时，应在发挥行政复议制度便捷、高效、专业、低成本等优势的同时，做好行政复议与行政诉讼、信访等制度的优势互补、有效衔接工作，以有效发挥行政救济制度的整体功能。唯有系统性的制度变革，方能弥补行政复议制度的缺陷。实践证明，极端地定位行政复议的行政性，而忽视其解决行政纠纷的功能，进而拒绝吸收司法中的规则，或者单向度地定位行政复议的司法性，忽视其毕竟是行政体制中的解纷手段，进而一味追求行政复议的司法化，都不可能真正实现行政复议解决行政纠纷主渠道的作用。因为前者必然会导致将传统行政体制中的“政府主导”简单移植于行政复议委员会制度，导致行政复议委员会的虚置；而后者又必然导致将行政诉讼制度中的规则简单移植于行政复议委员会，最终导致行政复议与行政诉讼的过于同质化而使得两者的解纷优势流失。
（责任编辑：施立栋）