行政检察 | 加处罚款强制执行的检察监督
加处罚款强制执行的检察监督
赵世勋
北京市昌平区人民检察院检察官助理
摘 要：实践中，加处罚款案件在行政非诉执行案件中占比较大，问题也较多。检察机关在对加处罚款类行政非诉执行案件的监督中，应找准监督重点充分发挥行政检察“一手托两家”的职能作用，同时要注重在法律框架内开展好行政争议实质性化解工作，助力实质性解决加处罚款类非诉执行案件争议。
关键词：加处罚款 行政非诉执行 检察监督 争议化解
全文
《行政处罚法》的制定实施是我国行政法治进程中的标志性事件，该法在整个行政法制体系中有着特殊的地位，其所明确的法律保留原则、程序正当原则、公开透明原则、权责一致等原则，为后续行政立法所遵循。此次《行政处罚法》的修订内容非常广泛，修订前后的基本理念和内核均与现代法治的精神相一致。［1］ 新修订的《行政处罚法》于今年7 月 15 日生效，加处罚款再次成为理论界与实务届关注的热点之一。实践中，加处罚款比较常见且存在较多不规范问题，行政检察监督应当发挥应有的职能作用。
一、加处罚款制度概述
（一）加处罚款的法律性质
“加处罚款”第一次出现于我国正式的法律条文中始于 1996 年实施的《行政处罚法》，此后行政机关在执法实践中运用加处罚款相当频繁，存在的不规范现象也比较多。首先需要进一步厘清加处罚款的法律性质，并将其同行政处罚中的罚款以及滞纳金等概念加以区分。
1. 加处罚款与滞纳金。《行政强制法》第45条第1 款将“加处罚款”与“滞纳金”并列，对两者做了区分。［2］二者从性质上都属于执行罚，但存在一定差异。滞纳金是一种类似于银行征收利息的行政手段，且更多出现于国家征收税款和费用的行政行为当中。
2. 加处罚款与罚款。加处罚款和行政处罚中的罚款从文义上不难区别。行政处罚中的罚款通常因行政相对人存在违法行为而作出，而加处罚款是以相对人不履行已经确定的行政法上的义务为前提。加处罚款并不能独立存在，需要“依附”于行政处罚等基础性行政行为。但在实际运用过程中，由于两者常常同时出现，“加处罚款”这一“附加”行为很容易与“罚款”这一“基础”处罚相混淆。
罚款是《行政处罚法》第9条规定的行政处罚的一种，在实践中运用较为广泛，也更为大众所熟知。加处罚款则是根据《行政强制法》第 12 条的规定，是行政强制执行的方式之一。加处罚款的这一法律属性在新修订的《行政处罚法》中得到了进一步的确认。《行政处罚法》将加处罚款放到第6 章“行政处罚的执行”当中，且第 72 条第 1 款将加处罚款与“采取其他行政强制执行方式”并列，实际上再次明确了加处罚款的就是行政强制执行的一种方式。因此，罚款属于行政处罚的重要种类之一，加处罚款则是为保障行政处罚的执行力而设定的行政处罚强制执行方式。虽然二者经常出现“伴生”情形，但归属于行政强制执行方式的加处罚款，与罚款在属性上具有本质的区别。［3］
（二）加处罚款的适用
《行政强制法》第45条第2款和修订后的《行政处罚法》第72条第1款第1 项关于“加处罚款不得超出金钱给付义务的数额”的规定具有重大意义，从法律上杜绝了天价加处罚款案件的产生，有利于保障行政相对人的权益，避免加处罚款的实践造成对行政权力的过度保护。［4］《行政强制法》第46条第1款则对加处罚款申请强制执行的程序进行了具体的规定。［5］ 有观点认为，既然基础罚的行政处罚有行政处罚决定书，那么在作出加处罚款时也应当制作加处罚款决定书并送达。［6］ 也有观点认为，对于加处罚款的告知，既可以采用单处的方式，也可以采用并处的方式，即将加处罚款作为《行政处罚法》决定书中的一项条款予以注明且一并告知。［7］对此，本文认为，既然加处罚款是不能离开基础罚而径行作出的，那么就可以采用并处的方式，这样既可以提升行政效率，又可以充分发挥加处罚款对基础处罚执行的保障作用。当前行政机关在执法实践中确实也经常采取“并处”的方式。
无论是《行政强制法》还是《行政处罚法》，在授权行政机关加处罚款的权力时，均表述为“可以”。［8］ 这里的“可以”当然不能理解为“应当”。实践中，行 政机关为了确保行政行为的执行力，经常在作出行政处罚决定的同时即明确加处罚款，使加处罚款成为了“常态”。而根据《行政处罚法》的立法精神，行政机关在加处罚款的运用中应当保持必要的审慎，如《行政处罚法》第72条第1款规定的拍卖扣押物可以收缴全部罚款，则不必要再同时加处罚款。［9］
二、加处罚款的检察监督路径
（一）加处罚款检察监督的法律依据
由于目前法律并未授予市场监管、卫生、水务等行政机关强制执行的权力。为使行政处罚和加处罚款落实到位，没有强制执行权的行政机关需要向人民法院申请强制执行。行政非诉执行案件已经成为基层法院行政案件的重要组成部分。法院行政庭在受理行政非诉执行案件后，需要对行政机关的行政行为进行审查，经过法院裁定准予执行的行政非诉执行案件才能够进入执行环节。从这个角度讲，经过了法院的司法审查，行政机关的行政行为获得了司法上的确认，行政行为的强制性才具备正当性。依据行政诉讼法、人民检察院组织法的相关规定，检察机关有权对诉讼活动实施法律监督。［10］检察机关在对人民法院的行政非诉执行进行监督的过程中，必然会对行政机关行政行为的合法性进行审查，若发现行政机关的行政行违法或者明显不当的，则检察机关应当立足法律监督机关的宪法定位，以检察建议等形式向行政机关提出监督意见，从而实现“穿透式监督”，充分发挥行政检察 “一手托两家”的职能优势。
（二）加处罚款行政行为的检察监督
加处罚款作为一项独立的行政行为，和其他行政行为一样，对程序正当有着很高的要求。《行政强制法》第 45 条第 1 款规定行政机关应当将加处罚款或者滞纳金的标准告知当事人。《行政强制法》第 35 条、第 46 条和第 53 条分别对加处罚款的催告程序和申请期限作了详细的规定。［11］行政机关在对加处罚款申请强制执行前，必须要完成加处罚款的告知和催告等程序，而这些程序在行政机关的执法实践中容易出现疏漏。检察机关在对行政非诉执行案件进行监督的过程中，不能仅关注加处罚款行政行为的合法性，需要对加处罚款行政行为的基础行为即行政处罚行为也进行审查。如果行政处罚行为比如罚款金额明显不合理， 加处罚款行政行为必然也存在问题。
检察机关可审查以下常见的违法情形：根据《行政强制法》第45条的规定，审查加处罚款决定作出前行政机关是否尽到了告知义务；根据《行政强制法》第35条、第46条的规定，审查加处罚款行政行为是否全面履行了催告义务，审查催告文书的制作是否规范；依据《行政强制法》第53条的规定，审查行政机关申请强制执行是否在复议或诉讼期限届满3个月后提出；根据《《行政处罚法》》第73条第3款规定，审查行政机关加处罚款的计算标准是否违法；并根据案件的具体情况，判断行政处罚和加处罚款的数额是否过高或过低、是否违反比例原则等。［12］
（三）加处罚款类执行案件的检察监督
行政处罚加处罚款类执行案件在行政非诉执行案件中占据较大比重。对于行政非诉执行案件的审查标准，《行政强制法》第58条第1款规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”这“三个明显”在实践中成为了事实上的行政非诉执行案件的司法审查标准。［13］另据《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》（法〔1998〕77号）第3条规定：“人民法院经审查，确认申请执行的具体行政行为有明显违法问题，侵犯相对人实体合法权益的，裁定不予执行，并向申请机关提出司法建议。”这一规定的要求和《行政强制法》第58 条“三个明显”的标准是一致的。
但“三个明显”的标准仍较为笼统，可操作性并不强。依据《行政强制法》第 53 条，行政机关向人民法院申请强制执行行政处罚和加处罚款时，前提是当事人没有在法定期限提起复议或者行政诉讼。这种情况下，法院似乎没有必要再对案件进行实质审查。且行政非诉执行案件在基层法院案件量巨大，从节约司法成本和保证司法谦抑性的角度考虑，实践中法院对行政非诉执行案件的司法审查强度并不高，或者仅采取书面审查的方式。
检察监督是司法公正的重要防线，检察机关在对行政非诉执行案件进行监督的过程中，应当坚持全面审查的原则，对司法审查和执行环节中的程序问题和实体问题都要施以关注。对于司法行为中的程序性问题，要依据《行政强制法》第 56、第 57 条的规定，审查人民法院案件受理期限和审理期限是否超期；依据执行领域的相关法律法规，审查人民法院在执行过程中是否有效通知被执行人，是否全面查找被执行人财产，结案方式是否符合法律规定。对于司法行为中的实体性判断问题，要注意审查人民法院裁定准予或不准予执行的裁定是否合法；审查人民法院执行过程中采取的扣押、冻结、查封等措施是否超过案件需要的必要限度等。
三、加处罚款强制执行和解中的检察监督
（一）加处罚款和解面临的问题
虽然《行政强制法》第 45 条明确加处罚款的金额不得超出金钱给付义务的金额，但由于是按照每日 3% 的比例加处罚款，只需要一个月时长，加处罚款金额就可以和本金相等，加处罚款金额累计过高往往执行难度更大。在这种情况下，是否可以和解的方式减免部分罚款从而化解执行难题？依据《行政强制法》第42 条，实施行政强制执行，当事人采取补救措施的， 可以减免加处的罚款或者滞纳金。作为刚性的行政强制制度中柔性化的制度实现方式，行政和解协议为加处罚款的减免提供了一种很好的运行模式。［14］
根据行政行为的正当程序原则，行政机关不能随意对行政处罚本身确定的罚款做出减免等变更，但对附属性的加处罚款予以减免则是行政机关行政裁量的范围，且并未加重反而减轻行政相对人的负担，并不违背《行政处罚法》的立法精神。
因此，加处罚款案件在进入强制执行阶段之前， 行政机关对加处罚款部分进行减免，在法律上不存在障碍。
关键的问题是，加处罚款案件在进入强制执行阶段之后，是否可进行减免和解？根据全国人大常委会法工委于 2019 年 4 月 1 日对国家市场监管总局办公厅发函的答复，人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。［15］ 法工委并非《立法法》所规定的法律解释机关，作为全国人大常委会的立法工作机构，其作出的答复意见显然不能等同于法律，也不属于法律应用解释［16］，但由于法工委承担职责与地位的特殊性，其答复意见仍然具有较强的司法适用参考作用。在司法实践中，出现了大量进入法院执行程序的加处罚款案件最后仍无法得以执行的情况。那么，为解决实践问题，在现行的法律并未予以明确否定的情况下，加处罚款在行政机关向法院申请强制执行后进行和解减免，是否可行？
（二）检察监督推动加处罚款和解的实践探索
以实践案例为例，行政相对人贾某某的公司因配套的环境保护设施未建成、未验收就擅自投入生产，于2017年10月26日被生态环境部门处以罚款人民币6万元。因贾某某公司未及时履行缴纳罚款的义务，生态环境部门向法院申请强制执行，要求执行罚款和6 万元的加处罚款。法院准予强制执行，之后案件进入执行阶段。后贾某某于2020年10月19日向检察机关申请监督。鉴于双方有和解意向，检察机关就本案组织公开听证，生态环境部门同意免除加处罚款6 万元， 贾某某同意一次性缴纳罚款，双方达成和解，行政争议得以化解。［17］可见，该案的加处罚款减免是在法院准予强制执行之后，与上述人大法工委的答复意见有一定冲突，但却取得了多方满意、矛盾化解的共赢效果。
行政诉讼法第60 条规定人民法院对“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”进行调解，行政处罚加处罚款强制执行类案件属于上述类别。既然该类案件可进行调解，检察机关的上述实践探索亦是可行的。而且，对上述全国人大常委会法工委的答复，做以下理解可能更符合《行政处罚法》的精神：行政机关在申请强制执行后不宜再自行减免加处罚款，通过检察机关的程序启动，则在法院准予强制执行之后可减免加处罚款。
（三）检察监督促进行政争议实质性化解
2019 年 10 月，最高人民检察院部署开展了“加强行政检察监督、促进行政争议实质性化解”专项活动。行政争议的实质性解决，有利于避免片面追求法律效果而忽视和损害社会效果，促进形式法治和实质法治的统一，是检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能的重要体现。［18］行政非诉执行和解实质上是解决纠纷的过程，对于节约行政和司法成本，彻底解决行政争议具有重要意义。［19］
加处罚款类行政非诉执行案件有其特殊性，加处罚款制度设计的本意即为促进基础罚的执行，但实践中也很容易激化行政争议。检察机关在对加处罚款行政非诉执行案件进行监督的过程中，为促进行政争议实质性化解，有的地区检察机关在人民法院受理加处罚款的强制申请后，促成了当事人达成行政和解，实现案结事了政和。以实践案例为例，2018年4月，廖某某在杭州市建德市一地开办石材加工点，同年12 月杭州市生态环境局建德分局（以下简称建德分局）执法人员进行现场检查发现该项目未经环保审批验收，属于擅自建成投产，故于2019年2月20日作出行政处罚决定书，罚款20万元。建德分局同意廖某某分期付款。但廖某某在缴纳第一期5万元罚款后，未按照约定于2020年1月1日至6月30日缴纳的第二期款项。后杭州市生态环境局建德分局向建德市法院申请强制执行，要求廖某某缴纳剩余罚款人民币 15 万元，并承担 58500 元的加处罚款义务。
廖某某无力履行并持续信访。建德市检察院充分考虑疫情对各行各业及对公民个体造成的严重影响， 秉持民本思想，与行政机关、法院积极沟通协调，在人民监督员、公益诉讼监督员等的监督下，经建德市检察院主持听证，申请人廖某某和被申请人杭州市生态环境局建德分局就上述问题达成化解意见。［20］
在本案中，当事人受到疫情影响，经济困难无法完全履行罚款和加处罚款义，检察机关考虑到当事人的请求与案件实际情况，推动双方达成和解。行政检察监督作为行政诉讼司法程序的最后一道环节，如果在这一环节行政争议仍然不能得到有效解决，行政争议就无法通过司法手段得到化解。一些认为自己受到了不公正处理而错过了法院诉讼救济途径的行政诉讼当事人就只能通过信访、网络舆论等途径去主张自己的权益。若检察机关仅仅从法律规范角度关注案件是否存在程序瑕疵，而忽略了当事人的合理诉求，行政非诉执行仍然只能处于僵局，难以定纷止争。检察机关主动关注这类“遗落之诉”，有助于从终局上调处纠纷，实现行政争议实质性化解。［21］
在办理该类案件的过程中，检察机关应当秉持客观公正的立场，在具体适用程序上，对加处罚款的减免应当以当事人申请为主，尽量避免依职权启动，以免造成选择性执法形成新的不公正；在适用案件类型上，要注重对行政相对人的经济状况、是否积极采取补救措施等进行审查。［22］检察机关在充分发挥行政检察职能，努力实现行政争议实质性化解的同时，仍应当注意避免片面追求争议的解决而牺牲法治价值，从而走向另外一个极端。
注释：
［1］参见姜明安：《精雕细刻，打造良法——修改〈行政处罚法〉的十条建议》，《中国法律评论》2020 年第 5 期。
［2］《行政强制法》第45条第1款规定：“第四十五条行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”
［3］参见胡建淼：《论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于〈中华人民共和国行政强制法〉》，《行政法学研究》2016 年第1期。
［4］《行政处罚法》第45条第2款：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”
［5］《行政强制法》第46条第1款：“行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。”
［6］参见王洪芳：《论我国加处罚款制度的立法完善》，《行政与法》2011 年第 7 期。
［7］参见梁坤、郭宝霞：《对行政机关申请执行加处罚款如何审查》，《人民法院报》2014 年 8 月 13 日。
［8］《行政强制法》第 45 条第 1 款及修订后《行政处罚法》第 72 条第 1 款。
［9］参见李小红：《行政强制法规制下“加处罚款”当克制》，《人民法院报》2019 年 1 月 3 日。
［10］《人民检察院组织法》第20条：“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。”
［11］《行政强制法》第35条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”《行政强制法》第53条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”
［12］《行政处罚法》第73条第3款：“当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。”
［13］李清宇：《非诉执行行政案件司法审查标准研究》，中国社会科学出版社2018年版，第 25 页。
［14］参见关保英：《行政强制执行和解协议研究》，《中州学刊》2013年第8期。
［15］参见法工办发〔2019〕82 号文。
［16］参见褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，《政治与法律》2014 年第 4 期。
［17］参见《［公开听证］减免！加处罚款全额减免》，兰陵县人民检察院官方微博https：//weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309404565766719537530，最后访问日期：2021 年 6 月 9 日。
［18］参见姜明安：《行政检察应促进行政争议实质性化解》，《检察日报》2020 年 7 月 13 日。
［19］参见胡建淼：《行政诉讼法学》，法律出版社 2019 年版，第 558 页。
［20］《免除58500元加处罚款！新安江生态环境资源保护检察官办公室成功办理首例实质性行政争议化解案件》，https://mp.weixin.qq.com/s/QIZzA7E911cQidW_8gNFoA，最后访问日期 2021 年 6 月 18 日。
［21］参见杨建顺：《建立健全“遗落之诉”检察监督，推进行政争议实质性化解》，《检察日报》2020 年 7 月 13 日。
［22］参见金峰、赵辉、陶永强：《加处罚款的司法适用》，《中国检察官》2021 年第 6 期。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年7月（司法实务版）
监制 | 陈冰
编辑 | 虞滢颖
审核 | 吴平