“按日连续处罚”的初衷与制度缺陷

【经岚观察】17036

“按日连续处罚”的初衷与制度缺陷

——对《新<环境保护法>实施效果评估报告》的解读（之二）

文/李志青

根据环境经济政策的五位一体框架（注：环境经济政策由环保公共财政、绿色金融、环保产业、排污权交易市场以及配套措施等5大门类构成），对环境违法行为进行罚款属于环境经济政策配套措施中的组成内容，与此相对应的，为了与新《环境保护法》相配套，环保部在2015年同步出台了四个办法，分别是《环境保护主管部门按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《企业事业单位环境信息公开办法》，其中第一项对于有效提高环境违法成本的效果最为明显。就此，中国政法大学和中国人民大学法学院对新《环境保护法》4个配套办法中的“按日连续处罚”在2016年度的实施与适用都做了评估。

值得注意的是，在后者的评估报告中，提出了改进的建议：“《按日连续处罚办法》中关于30 日复查期限的规定一定程度上束缚了执法人员的手脚，不利于发挥这项制度的威力。同时，按日连续处罚的适用范围也应根据实践增加相应的违法情形。”（“新《环境保护法》四个配套办法2016 年度实施与适用评估报告”，2017）

根据报道，环境法专家吕中梅也在报告评审现场提出《按日连续处罚办法》在“按日计罚”的启动条件在制度设计上存在一定问题，致使按日连续处罚并未发挥其应有的效力。

笔者认为，作为一项嵌入于新《环境保护法》中的环境经济政策，按日连续处罚在福利上的效应主要体现为两点，这两点也正是该项法律条款的初衷所在。

其一，提高环境违法行为的边际成本，使之与环境违法行为所造成的外溢成本“相当”或者更高，从而给违法者的违法行为产生负向的激励；总体上，在可能接受按日连续处罚的理性预期下，违法行为必定会得到有所遏制；其二，按日连续处罚的目的并不是“罚款”，创造财政收入，而是要改变企业的环境违法偏好，减少环境违法行为的发生，避免社会为环境违法行为付出高昂的代价，就此而言，评价按日连续处罚与其他配套措施实施效果的标准并不是处罚的数量和金额在增多，恰恰相反，在保证有效执法的情况下，处罚数量和金额的下降才足以证明其有效性。

按照以上两点福利效应，再来分析评估报告的结论，中国政法大学的评估结果是“2016年，全国范围实施按日连续处罚案件共1017件，罚款数额累计81435.54万元，平均每件案件处罚金额为80.1万元；与2015年相比，适用按日连续处罚案件数量上升42%，罚款数额增加43.12%，执法力度持续、稳定加大。”，而人民大学法学院的评估结果则是“2016年按日连续处罚案件共974件，同比上升36%；罚款数额达84820.73万元，同比增加49%；”尽管两者结果间有微小的差异，但总体上是一致的。这里面值得研究的几个问题在于：

第一，按日连续处罚在数量和金额上都有大幅攀升，这究竟是由执法水平的改变引起的？还是由于违法数量自身的变化引起？

第二，评估结果显示，在整个环境违法行为中，接受按日连续处罚的违法行为占比“较低”（仅占4.47%），究竟是什么原因拉低了该项法律条款的“产出”效应？

第三，如果说按日连续处罚在制度设计上存在某些问题，那么，是否有必要针对不同性质的环境违法设置差异化的连续处罚条件。譬如有些环境违法行为（或状态）可以在短期内改正，而有些则需花较长时间。如果从环境违法的社会成本出发，计算其违法的“影子价格”，进而确定合理的处罚金额和连续处罚时间跨度，对这些问题的分析显然都有助于我们提高执法的有效性和经济性。

李志青  复旦大学环境经济研究中心副主任