【经岚传递】将气候变化融入战略环评
【经岚传递】16L26
将气候变化融入战略环评
——[读论文]之“环境管理”系列
编译/HB
本期【经岚传递】所介绍的是来自于Sanne Vammen Larsen发表在 Environmental Impact Assessment Review的"Mind the gap in SEA: An institutional perspective on why assessment of synergies amongst climate change mitigation, adaptation and other policy areas are missing"一文。本文主要阐述了如何将环境变化融入到战略环境评价（SEA）中的两种方法：缓和与适应。事实上，这两种方法以及两者之间、它们和其它政策领域之间的协同效应，是综合评估和政策反应中不可或缺的一部分。首先，本文回顾了a) 气候变化缓和与适应、b)气候变化和融入丹麦SEA实践中的其它环境议题。接着讨论了未能恰当处理协同效应的影响。最后，对于协同效应未能在SEA实践中得到解决作出了组织性的解释。根据对149份丹麦SEA报告进行的文献分析，其中只有一份包含了缓和与适应之间的协同效应评价，94%的报告则评价了气候变化和其它环境议题之间的协同效应。这两种不同情形，可能会导致权衡取舍所致的风险，使我们失去提升积极协同效应的机会。
1.背景
气候变化被认为是全球重大的环境挑战之一。政府间气候变化专门委员会（IPCC）在其第四份评价报告中强调“气候系统明显在变暖”，这种变化很可能是由人为温室气体的排放所致(Bernstein et al.2007, 1, 5)，且会产生多种影响，包括水资源的可用性、生态系统以及洪涝等(Parry et al., 2007)。很多研究人员和组织均强调，对于气候变化的政策反应，既要求缓和也要求适应。IPCC宣称，“我们坚信，单一的适应或者缓和都不能避免环境变化造成的影响。不管从短期还是长远考虑，适应对于解决气候变暖所带来的影响都是十分必要的，气候变暖现象甚至会出现在我们所评测的稳定性最低的环境中。”这其中的一些阻碍、限制以及所要付出的代价还没有完全为我们所理解。适应与缓和两者可以互为补充，发挥合力来降低气候变化带来的风险”(Bernstein et al. 2007,65)。IPCC进一步指出，在一个更加广阔的持续性背景下考查和评估应对气候变化的措施是十分必要的。IPCC成立于1988年，其宗旨为“在全面、客观、公开和透明的基础上，评价科学的、技术的以及社会经济方面的信息（关于对人为导致的气候变化所带来的风险的科学理解）、潜在影响以及适应与缓和中的各种方法。”(IPCC 1998)。此后，在IPCC的评估报告中，关于气候变化和可持续发展两者之间关系的内容越来越多，在第四份评估报告的结论中，也指出了全面应对环境变化的迫切性：“探索环境政策和国家关键社会经济目标（如增长和公平）之间协同效应的方法，可以降低应对气候变化时的脆弱性，也可促进可持续发展”(Watson and Albritton,2001, 132)。在这份综合报告的基础上，IPCC又发表了第五份评估报告，继续强调了探索适应、缓和以及发展三者之间相互作用的重要性(IPCC 2010)。
规划和影响评价领域的很多研究人员也着重指出要探索气候变化和其它环境政策之间的协同效应。在Hamin和Gurran(2009)共同的研究成果中，指出这种整体方法只是权宜之计；他们声称，在空间规划方面，缓和与适应可能会有不同的、甚至是相互冲突的目标和解决方法。Wilson（2010）也表示，“评价气候变化缓和与适应政策措施之间相互作用的整体方法”只是暂时的，因为它是建立在对发现积极协同效应和消极协同效应系统方法的需求基础之上。
因此，对于气候变化，我们可以采用一种综合的方法，以此来考查缓和、适应、其它环境因素以及这几个部分之间的协同效应。然而，下文将突出这一建议与当下的评价实践之间的差距，以及造成这种差距的原因。
Larsen and Kørnøv (2009)一共陈述了三种将气候变化融入SEA中的方法：缓和、适应以及底线适应。但是，如图1，本文只对缓和与适应进行讨论。
缓和是与气候变化相关的一个已知概念，其定义是“施加人为干预以减少温室气体来源或增加其封存数量”(McCarthy et al. 2001, 982)。在SEA中，缓和指的是就某项计划潜在的温室气体（GHG）排放以及这些气体的清除来评价项目的影响 (Larsen and Kørnøv 2009)。比如，一个新的城市片区发展计划的SEA，会包含对新增交通量温室气体排放的评估。
适应也是一个广为人知的概念，它被定义成“在应对实际的或设想的气候刺激和气候影响时在自然或人类系统中所作出的调整，以减少危害或利用有利机会”(McCarthy et al. 2001,990)。与SEA有关的是，适应将气候变化视为环境问题，与规划、将此规划适应于将来的气候是否只是暂时的、能持续多久相关联 (Larsen and Kørnøv 2009)。例如，一项全面的空间规划，可以包含对建设地点进行评估，这些地点是根据将来海平面上升的水平而选择的。接下来，文章将探索这两种方法以及它们与其它环境议题之间的协同效应。
2.数据收集
为了回答上述问题，我们使用了两个数据源头：用文献研究确定气候变化融入丹麦SEA的范围；通过采访来支持组织研究。收集了149份丹麦SEA报告，并就气候变化的融合作出分析。
这些报告是根据以下参数选择的：
·计划类型：包括部门、地方以及整体计划
·发源地：覆盖丹麦所有区域
·发表年份：自丹麦实施SEA开始至2009年结束
149份环境报告因此互相区分开来，其特点罗列在图3中。
选择这些报告，是为了将各种特点囊括其中。至于全面的空间规划和部门计划，为了保持其完整性，则收入所有已发表的环境报告中。截至发表日期，图3展示的大部分报告都是近几年的，这是因为从2004年开始，SEA在丹麦强制执行的头几年里，发表的报告数量很少。允许将城市空间规划和部门计划包括其中，也造成了一定的影响，因为这些报告大部分是在2009年发表的。
文章就气候变化的融合对这些报告进行了分析。有趣地是，它记录下了所有的气候缓和与适应，以及关于它们、气候变化和其它环境议题之间相互作用的评价。
这些案例都对市政关键人物进了采访，他们在准备环境报告的过程中起着领导作用。但是，这些领域都缺乏以前的证据基础，采访是采取公开与探究的方式，以此来获得SEA中气候变化的经验。
分析表明，气候变化融入SEA报告的比例为57%，即149份报告中有85份，且这个比例每年都在增长。对SEA中气候变化的关注度提高，与整个社会对气候变化关注度的上升是对应的。尤其是2009年，气候变化融入SEA报告的比例明显增长，这主要是由今年新制定的城市规划的SEA所致，因为差不多60%的报告都涵盖了气候变化。2009年，《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议在哥本哈根召开，因此气候变化在丹麦受到了特别重视。
就气候变化的处理方法而言，缓和融入了51%的SEA报告，而适应则没那么普遍，只融入到了14.8%的报告中。分析表明，两种方法的融入率都有所增长。在2009年达到最高值，在所有分析报告中，缓和的融入率是68%，适应的数据是25%。
文献分析表明，在这149份SEA报告中，只有12%的报告既包含了缓和又包含了适应。进一步的分析表明，有一份报告通过考察缓和与适应两者之间的相互作用，将两者直接联系起来。它是哥本哈根市的空间规划SEA, 制定于2009年，主要评价了致密化的增加、下降与当地排水之间的相互作用。例如，关于最大限度减少城市中不透水面积，报告原文是这样的，“它对气候变化适应产生间接的积极影响。透水度稍大的地区对于抽取地下雨水的需求会进一步降低，因而减少资源消耗”(哥本哈根市 2009, 33)。分析还表明，9.4%的SEA报告包含了对气候变化和其它环境议题之间协同效应的评价。例如，对于2009年卡伦伯格市的城市空间规划，它是这样评价的，“使用像太阳能电池这样的设备会对气候变化产生积极影响，也可通过反射影响周边环境”（卡伦伯格市 2009, 14）。报告的结论部分包含了图4列出的149份报告中发现的所有协同效应，还指出相对广阔的区域将重点主要放在气候变化和其它环境问题之间的协同效应上，而对缓和与适应之间的协同效应的关注却很有限。评价得最多的积极协同效应是“不可渗透地表减少，利用地表水来适应气候变化，增加生物因素、娱乐消遣活动的机会，以提升城市空间的吸引力”。至于消极协同效应，得到评价最多的两个案例是：可再生能源系统，例如风力涡轮机和太阳能电池，是如何影响景观、审美、遗产以及人口的；气候变化，例如气温上升、洪灾频发，是如何影响饮用水质量的。
结论表明，气候变化被纳入了不同的领域，而不是用一种全面的方法来考察。据此我们发现，关于环境条件关联性的一个极不协调的选择，决定着能否能够将气候变化协同效应融入SEA中。
因此，在SEA实践中若没有解决积极协同效应和消极协同效应的问题，会产生哪些后果？a) 可能导致消极协同效应与连贯政策的缺失；b)在应对环境变化时失去探索和发展积极协同效应的机会；c)次优的资源配置及政策反应。
3.结论和建议
应对气候变化，不仅仅是对不同政策部门的挑战，对SEA实践也是一个挑战（SEA是法定用来评价“气候变化”的）。SEA报告和采访收集的证据表明，毫无疑问SEA实践在气候变化中扮演着重要角色，气候变化的融入会产生积极影响。然而，SEA实践对综合评价需求的反映力度却受到了质疑。关于气候变化缓和与适应、在评价气候挑战时要保持互补视野必要性的文献越来越多，而SEA实践趋向于集中在一个领域里。