【实务探讨】政采活动中应当把握的那些关键时间点

■ 李莹 罗进梅

供应商A就某中小学教学设施设备采购项目的采购文件向有关财政部门提起投诉，其中一个投诉事项为“采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复”。经调查，A供应商于1月13日向采购代理机构提交书面质疑，代理机构于1月22日使用座机与被授权代表通话（代理机构称该通话内容是为了让供应商授权代表领取质疑答复并已得到对方应答）。财政部门认为1月22日属于答复质疑的法定期限，代理机构已依法作出质疑答复，但在通知质疑供应商环节仅采用了电话方式，该行为存在瑕疵，该投诉事项缺乏事实依据，予以驳回。

案例中，若真如代理机构所述，“已电话通知供应商领取质疑答复并得到其应答”，可还是被供应商以“没有在规定时间内答复质疑”提起投诉，实在让从业人员倍感困惑和忧伤。除了有“人与人之间信任去哪了”的感叹外，对于政府采购活动这样一个连续不断的、涉及多个时间效力的活动，采购人和代理机构还是应当熟练掌握当中的关键点，避免争议事件的发生。

关键点一：政府采购项目绝大多数以“工作日”计算期限

相较于招标投标法及其实施条例的有关规定，政府采购对时间的绝大多数要求以工作日计算为准，这与政府采购活动当事人（如集采机构、政府行政机关）的法定休息时间相关，工作日更有利于供应商与采购代理机构或采购人之间进行沟通。

以日历日计算时效的，主要体现为向供应商提供投标准备时间，如，澄清修改文件需要留给供应商的时间，这兼顾了采购的公平与效率。

关键点二：期间开始的当日不计算在期间内

政府采购法律法规对于时间的规定，普遍使用“之日起”“收到后”“期满后”等类似词语，当事人对“当天”是否计算在内，理解上仍然存在差异。

参照《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第一百五十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，《中华人民共和国政府采购法实施条例释义》（以下简称《释义》）对“期间”的计算，明确为“期间以日计算的，期间开始之日不计算在期间内”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第八十五条也规定，“按日计算期间的，开始当天不计入，从次日开始计算”。

据此，在政府采购活动中常见的“期间”问题已经很明确了。

第一，公告期限为几个工作日的，公告发布之日不计算入内。有些地方的做法是如果上午发出则当日计算在内，超过中午后则不计算入内，这是错误的，因为政府采购法律法规并没有规定按小时计算期间。

第二，质疑的有效时间应当从起算日期的次日开始计算。同理，采购人或采购代理机构收到质疑函的当日不计入质疑答复的期限。

关键点三：注意连续时间的叠加

根据“采购代理机构应当在评标结束后2个工作日内将评标报告送采购人，采购人应当自收到评标报告之日起5个工作日内，采购人或者采购代理机构应当自中标人确定之日起2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告中标结果”的要求，中标结果的公告时间从评标结束的次日开始计算，最晚为第9个工作日。

根据“采购人、采购代理机构应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向财政部门提起投诉”的规定，供应商可以提起投诉的有效时间，从采购人或采购代理机构收到质疑函的次日开始计算。

关键点四：时效考虑特殊方式但不考虑偶然因素

同样是参照《民法通则》等基本法律作出的规定，《释义》还有“期间不包括在途时间，文书在期满前交邮的不算过期”的解释。因此，质疑函的递交、采购人或代理机构质疑答复的送达，采用邮寄方式的，有邮戳可以证明在期满前发出的，为有效文件。邮寄方式自然避免了本文开篇案例中“供应商电话答应领取质疑答复但是人没有到”的风险。但时效并不考虑存在的各种不确定因素或风险，比如邮政车辆失火或其他原因导致的遗失，再如因飞机晚点不能在规定时间内赶到等等。

以此前代理机构向有关财政部门的咨询为例，某供应商于3月5日收到招标文件，3月19日制作文件时发现其收到的电子版招标文件有损坏打不开，提出质疑并要求重新招标。质疑的起算日期应该是3月5日还是3月19日？有关财政部门答复：根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）的规定，如供应商在3月5日以电子邮件方式获取招标文件，质疑期限从3月5日起算。

关键点五：澄清修改时间有特例

87号令第二十七条第一款规定，采购人或采购代理机构的澄清修改不得改变采购标的和资格条件，因此，修改采购标的和资格条件不适用于澄清修改的时间要求（投标截止时间至少15日前）。采购标的和资格条件的改变属于新的要约邀请，投标截止时间应当满足政府采购法规定的20日（招标文件的提供期限也须满足5个工作日）。

另外，澄清修改时间以日历日计算，当澄清修改内容可能影响投标文件编制时，需要留给供应商至少15天的准备时间，不足15日应当顺延提交投标文件的截止时间。这种情况下大概率会出现期限的最后一日为国家法定节假日，对此，87号令明确规定，“期限的最后一日是国家法定节假日的，顺延到节假日后的次日为期限的最后一日。”，该规定也适用于“届满期的最后一日为节假日”情况。

关键点六：采购文件的质疑时效需严谨判断

依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）、94号令的有关规定，对可以质疑的采购文件（包括招标采购公告、文件以及澄清修改文件）提出质疑的，为收到（获取）采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。

上述规定对质疑时效的“二选一”，主要是考虑到供应商获取文件的方式有所不同，即可能通过公告获取或者点对点从采购代理机构（采购人）处获取。笔者认为，不同的文件获取方式应选择不同的质疑时效起算点，文件的获取方式应当予以明确。

对于收到（获取）采购文件之日，其主要指供应商通过点对点方式直接获取（包括平台下载）采购文件的时间，该日为质疑时效的起算时间。

对于采购文件公告期限届满之日，《财政部通知强调依法做好政府采购信息公开工作》（财库[2015]135号）规定了招标公告、竞争性谈判公告等公告期限，但并没有对采购文件的公告期限作出规定。因此，以公告形式发布采购文件的，应当明确采购文件公告时间，否则会引起“长期有效”的争议。

根据《实施条例》第三十一条、《财政部关于印发<政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）>的通知》“获取招标文件期限不得少于5个工作日”的规定，采购文件公告的时间规定若小于5个工作日，存在时间上的矛盾和争议。所以，实操中大部分采购文件的公告时间与招标采购公告一致，即招标公告、资格预审公告的公告期限为5个工作日，竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告的公告期限为3个工作日。

实操中，存在供应商既可以通过公告获取文件，但又需要从交易中心平台下载获取（通过特定点对点方式），也即两种方式并存且存在采购文件公告时间与采购文件获取时间不一致的情况。若无特殊规定，无论两者时间长短，基于推定“知道”权益受损这一确定的事实出发，点对点下载获取文件的判断条件更为充分，即其更能证明供应商满足94号令第十一条规定的“提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑”这一前提条件。

同时，采购人或代理机构还面临一个可能发生的问题：如果规定供应商获取文件的时间范围远超过最低规定的5个工作日，供应商在最后时点获取采购文件后提出质疑的时间在开标之时或开标之后，针对这种情况，笔者认为，质疑仍然有效。在非招标采购方式中，质疑有效时间也可能超过评审时间，笔者同样认为，上述质疑时效均不受是否已开标这一情形的影响。

为提高采购效率，避免供应商在临开标前提起质疑影响正常程序的情况，采购人或代理机构应当清晰、准确要求采购文件公告时间、采购文件获取时间、供应商质疑时效起算时间等内容。

（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）

·小编有话说·

质疑有效期一直是业界备受关注的问题，也是很多从业“小白”常常提及的难题。结合上述文章，小编总结了3个关键点，供读者参考。

第一，怎样的质疑才是有效的？除了要在法定的有效期内提出外，当供应商的权益受到损害时，其针对自身损害的内容提出的质疑才是有效的，所谓“内容为王”。这一判断的法律依据为《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第十条的规定，即供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。举例说明，当供应商获取了采购文件，其才有资格提出针对采购文件的质疑，而且当其权益因采购文件的问题受到损害时，这样的质疑才可能是有效的。

第二，质疑有效期限的起点是哪一天？事实上，这一问题在94号令里已经得到了明确的回答。结合94号令第十条的规定，再根据该令第四十二条“本办法规定的期间开始之日，不计算在期间内”的规定，质疑的有效时间应当从起算日期（即供应商知道或应当知道自己权益受损的那一天）的次日开始计算。

第三，如果获取采购文件之日和采购文件公告期限届满之日不是同一天，那么，对采购文件的质疑应以哪一天为准？结合94号令第十一条的规定以及上述文章中的观点，小编建议针对这种两者“不一致”的情况，采购人或代理机构应当在采购文件公告之时加以说明，以免引起后期争议。

（文字/杨文君）

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