15万亿PPP市场遇“寒冬”，今年回暖是大概率事件
作者：陈益刊
来源：第一财经
自7年前开始大力推广PPP项目，截至今年1月27日，财政部全国PPP综合信息平台管理库中，近1万个PPP项目总投资额突破15万亿元。如此大规模的PPP市场，地域分布有何特点？在去年疫情之下表现如何？今年又有何新动向？2018年，相关部门加强监管，PPP市场告别几年的“野蛮生长”阶段，进入稳步规范期。去年受疫情等因素影响，PPP市场同样遭遇前所未有的“寒冬”。财政部PPP中心数据显示，全国PPP综合信息平台管理库中，2020年前11个月新入库的998个项目总投资额15678亿元，同比下降24.6%。签约落地项目590个总投资额11607亿元，同比下降49.5%。开工建设项目480个总投资额8589亿元，同比下降61.9%。一位省级财政人士对第一财经分析，PPP并非因为严监管才低迷，主要是受地方政府专项债券挤压和地方财政收入下滑影响。另外，疫情对经济冲击大，PPP项目见效慢，因此也比较难推动。清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，2020年PPP数据下滑比较正常。因为各方理性看待和参与PPP项目，不像前些年那样冒进。去年专项债额度剧增，一定程度上挤压了PPP发展空间。而不少地方PPP项目支出逼近10%财政可承受能力红线，难以继续做PPP项目。
尽管遇冷，但超15万亿元的PPP市场区域分化较为明显。自2014年至去年11月，云南入库PPP项目投资额居首，贵州紧随其后，四川和河南位居三、四名。前述四个地方投资额均超1万亿元。财政部PPP中心数据显示，2014年至2020年11月管理库累计签约落地项目数量中，山东居各地区之首，河南、浙江、广东、安徽分别居第二至第五。从落地率来看，北京、安徽、浙江、福建居前。截至去年11月，累计开工项目数居前五的地方分别是山东、四川、安徽、广东和云南。但从开工率看，四川、宁夏、云南、湖南、山东居前。PPP项目涉及基建投资和公共服务等19个行业。从截至去年11月的管理库累计项目投资额行业分布看，交通运输和市政工程投资规模占投资总额比重超六成、城镇综合开发和生态建设和环境保护占比近两成。PPP项目回报机制有三类，分别是使用者付费、可行性缺口补助（即政府市场混合付费）和政府付费。目前，PPP项目回报机制主要来自可行性缺口补助和政府付费，两者占比超九成。
业内人士十分关心，今年PPP市场监管层态度如何，能否回暖？财政部部长刘昆近日表示，今年要推动PPP规范有序发展。PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，去年PPP相关数据大幅下滑，但去年第四季度数据跟同期相比大致相当，PPP走出低谷的迹象十分明显，今年PPP市场回暖是大概率事件。“去年专项债剧增是PPP项目下滑的主要原因，预计今年专项债规模见顶回调，这为PPP回暖创造条件。另外，财政部要求今年推动PPP规范有序发展，本身就释放政策信号，即PPP优势得到官方认可，被寄予厚望。”金永祥说。王守清认为，今年PPP应该会回暖一些，因为专项债管理更加严格。与此同时，深圳、杭州等地也开始发力做PPP。各地在吸取以前PPP教训后，会做得更好。1月25日，中央财经大学政信研究院、社会科学文献出版社共同发布了《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2020）》（下称《蓝皮书》）。关于PPP结构调整方向，《蓝皮书》建议，一是资源反哺区域开发性PPP政策须破题；二是PPP与专项债结合，撬动基建投资助力稳增长；三是，政策日趋明朗完善，绩效服务市场愈加广阔。
金永祥表示，PPP发展过程中出现的问题也需攻坚克难逐步解决。作为高质量发展的举措，PPP将越来越成熟，在经济社会发展和国家治理现代化方面发挥的作用将越来越重要。目前外界呼吁尽快出台《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（下称《PPP条例》）。该条例曾在2017年对外公开征求意见。“我国的PPP制度建设尚不完善，这两年呼声很高的《PPP条例》迟迟没有出台，实践中对一些法律、规定的解释存在争议。在未来几年内，PPP制度与能力建设还有很大提升和细化空间，制度建设有助于PPP各相关主体，包括政府各部门、投资主体、咨询机构等对PPP的正确理解与共识。”《蓝皮书》如此分析。财政部PPP中心主任焦小平表示，顶层制度设计事关发展全局，出台《PPP条例》是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。我国制定一部高水准、高质量PPP条例的条件和时机已基本成熟。
