夏书章公共管理优秀博士论文： 当代中国政府的试点选择 | 研究速览
编者按
试点是中国改革成功的重要推动力量，试点的选择是试点成功的关键环节。当代中国政府是如何选择试点的，受到了哪些因素的影响？浙江大学公共管理学院博士黄飚在郁建兴老师的指导下，于2018年完成了博士论文《当代中国政府的试点选择》。论文通过扎实的案例研究和严谨的数据分析对试点进行了“解剖”，划分了四种试点选择模式，指出了纵向政府间互动等因素对试点选择的重要作用。论文于2020年10月从60余篇博士论文中脱颖而出，获得第二届夏书章公共管理优秀博士论文奖。研究速览由公共管理共同体平台根据这一博士论文进行编辑，以飨读者。
黄飚，管理学博士，浙江大学公共管理学院百人计划研究员，博士生导师，曾就职于新加坡国立大学李光耀公共政策学院、香港中文大学政治与行政学系，主要研究兴趣为政府创新与政策试验、地方治理与社会治理，研究论文发表于《政治学研究》、《新华文摘》、《经济社会体制比较》、Public Administration Review, Public Performance & Management Review, Journal of Chinese Political Science等国内外刊物，担任Journal of Chinese Governance编辑，研究成果获浙江省第二十届哲学社会科学优秀成果二等奖，主持国家社科基金青年项目一项、国家社科基金特别委托项目子课题一项、浙江省哲学社会科学重点研究基地课题一项。
1 导论
试点是中国改革成功的重要推动力量，试点的选择是试点成功的关键环节。那么当代中国政府的试点是如何选择的，受到哪些因素的影响？
中国语境下的“试点”，主要有两种含义，广义的“试点”是指部分区域或部门先行实施新的政策或项目；狭义的“试点”特指开展试点的区域或部门，也可引申指代改革的先行权。本文使用广义的“试点”概念，即部分区域或部门先行实施新的政策或项目，包括试点项目或政策的提出、方案起草、确定范围、组织实施，以及可能的反馈、修订、扩面等一系列过程，但不包括“由点到面”的复制推广过程。“试点”具有两个重要特征：一是确认方和实施方相分离，具体而言就是特定地方的一项“试点”是由上级政府确认的；二是相对正式性，通常由上级政府的正式文件进行确认。因此，“试点的选择”是指试点政策或项目落位于特定区域或部门，涵盖了试点政策或项目从提出到确定范围的过程。
2 已有研究述评
对于试点选择，有以下三类观点。韩博天（2008）、李安娜和舒耕德（2013）等学者的研究发现，试点的选择是地方政府自下而上主动争取的过程。梅赐琪（2014）、宁骚（2014）和刘伟（2015）等学者的研究发现，中国政府的试点选择是高层政府自上而下指派的。周望（2013）等学者的研究揭示了多种试点选择过程。已有研究主要讨论了两类试点选择的影响因素：地方干部的能力，如干部的资源获取能力、干部的能动性等，以及地方本身的特质，如改革经验、经济发展水平和区域位置等。这些研究为探究试点选择提供了可供讨论的基础和素材，但在试点选择的过程方面，一些研究将试点选择理解为完全自上而下的过程，先验地认为试点都是由上级政府所动议，对试点选择过程的描述不够完整；在试点选择的影响因素方面，缺少实证检验和系统分析。
3 试点如何选择：互动论的视角
已有的研究有一个共同的隐含假设：试点都是由上级政府动议。嘉兴市综合行政执法体制改革经历了方案设计——请示上级——确认授权——实践探索的过程，这一案例表明下级政府同样可以动议试点。综合案例观察、深度访谈和已有研究，本文发现试点的选择过程充满了高层级政府与地方政府的联系和相互作用，试点的选择是基于纵向政府间互动的过程。借鉴王绍光（2008）对国家学习模式的分类，本文提出了两个试点选择的分类标准：试点的动议方（高层级政府/地方政府）、高层级政府偏好（强/弱），并总结出试点选择的四种模式（如图1所示）（在本文中，“高层级政府”是指省级及以上人民政府部门，“地方政府”是指地市级及以下人民政府及其部门）。
图1 试点选择的四种模式
江苏省“不见面”审批试点的案例经历了高层动议——指示地方、采纳试点——地方采纳——启动实施的过程，为“高层指派”模式。第二批市场采购贸易方式试点经历了高层动议、公开招标——地方响应、积极申报——考察评估、发文确认——启动实施的过程，为“地方竞标”模式。浙江省产学研合作体制综合改革试点经历了地方动议——请示上级、积极游说——确认授权——启动实施的过程，为“请示授权”模式。中国（杭州）跨境电子商务综合试验区经历了地方动议——请示上级、积极游说——确认授权、上级支持——启动实施的过程，为“上下协作”模式。
4 试点选择的影响因素：分析框架与研究假设
试点选择的结果，是部分地方被赋予了为区域性或全国性政策变迁先行探索政策内容或政策工具的重大使命。为什么有的地方成为了试点，而有的地方没有成为试点？本文借助政府创新理论研究试点选择背后的逻辑。试点，实质上是一种政府创新。对于成为试点的区域或部门而言，即是采纳了一项试点政策或项目，也即采纳一项政府创新。政府创新是指政府采纳一个新的政策或项目，无论这个项目有多陈旧或者有多少别的政府已经采纳过。
有关政府创新的讨论可以分四种路径：组织环境路径、创新属性路径、关键行动者路径以及综合解释路径。组织环境路径关注辖区位置、辖区特征、共同体属性等组织、环境层面上的因素对政府创新行为的影响，例如邻近效应。关键行动者路径将分析单元聚焦于个体层面，假设组织中的个人对于创新具有不同的贡献，他们侧重于讨论政策企业家、主要领导人、政治家、专业工作人员、专家等对于政府创新行为的影响。创新属性路径关注创新本身的属性对政府创新行为的影响，例如创新的成本、复杂程度和效果。综合解释路径带有强烈的实证主义色彩，承认政府创新受到多种要素的影响，并致力于建构综合模型以解释复杂的政府创新过程。
通过借鉴政府创新研究，可以从四个路径构建试点选择的分析框架。但是这一框架遗漏了一个重要的分析对象：高层级政府。高层级政府在试点选择中的作用，应该与地方政府结合起来讨论，“纵向政府间互动”可以很好地囊括高层级政府和地方政府的共同作用。“纵向政府间互动”不仅是描述试点选择的恰当视角，也是解释试点选择的一个潜在要素。基于上述考量，本文构建了试点选择的综合分析框架（如图2所示）。
图2 试点选择的综合分析框架
根据理论与实践观察，本文提出以下假设。组织环境要素角度：H1经济发展水平越高的地方政府，越有可能成为“试点”；H2区域位置，会显著地影响地方成为“试点”的可能性；H3距离决策中心越近的地方政府，越有可能成为试点。关键行动者要素角度：H4主要领导人行政级别越高的地方政府，更可能成为“试点”；H5主要领导人为高层“下派”的地方政府，更可能成为“试点”；H6主要领导人为的任职状态，会显著地影响地方政府成为“试点”的可能性；H7前任领导人获得提拔的地方政府，更可能成为“试点”。纵向政府间互动角度：H8纵向政府间互动水平更高的地方政府，更可能成为“试点”。
5 试点选择的影响因素：方法与数据
本文所使用的变量及其测量方法、数据来源等信息，见表1。
表1 变量、测量方法与数据来源
表1 变量、测量方法与数据来源（续）
6 研究发现
在关键行动者要素方面，地方主要领导人行政级别越高，成为试点的可能性越高，这很可能是因为行政级别越高的领导人，权力和责任都相对更大；绝大多数情况下，地方政府主要领导人是否为“下派干部”，对地方成为试点的可能性没有影响；主要领导人为新任，对地方政府成为试点的可能性没有显著影响，仅党委书记即将离任，可能会减小地方成为试点的可能性；前任党委书记的晋升情况，对地方成为试点的可能性具有显著影响，前任党委书记得到晋升的地方政府，更可能成为试点，前任行政主官是否得到晋升，对地方成为试点的可能性无显著影响。总的来看，党委书记对试点的影响，大于行政主官。
7 结论与讨论
本文尝试勾勒中国政府试点选择的一个显著特征：信任优先，兼顾均衡。一些地方可能因为得到高层级政府，尤其是高层级政府领导人更多的信任，而更可能成为试点， 同时， 为了保证“典型性”，高层级政府在确定试点时，也会尽可能地考虑不同的贫困程度，如重度贫困、中等贫困、轻度贫困等。在这类试点中，试点的内容，或者说试点的属性，是影响试点选择的一个前提性因素，“信任优先、 兼顾均衡”并非全国意义上的，而是在限定范围内试点选择的一个特征。
当代中国政府的试点选择的首要特征是“信任优先”，原因如下：党委书记的行政级别越高、前任党委书记获得提拔，以及纵向政府间的互动水平越高，共同指向了高层政府与地方政府之间具备更强的信任关系。“兼顾均衡”是试点选择的第二个特征，地方政府的组织环境因素（经济发展水平、区域位置、与决策中心的距离）并没有显著地影响地方政府的试点选择。均衡是指试验点在分布上的相对平均性。这很可能是因为中国政府的试点选择会有意识地考虑试点地在经济发展水平、经济区域分布、地理分布等方面的多样性，以更好地体现试点的“代表性”和“典型性”。这也符合已有研究对试点选择的普遍认知，即试点并非基于随机抽样的“试错（Trial and Error）”，更多的是一种有意识的试对（Trial and True）（Pei, 2012）。正是“信任优先，兼顾均衡”的特征，很大程度上使得试点这种特殊的政策制定过程，能够成功地推动中国的改革开放。这一特征很好地实现了试点的优势：成本较小、风险可控、激发地方活力、广泛发掘地方智慧以贡献于全国性的政策变革。