UC头条：读特专稿 | 税务“接管”土地出让金, 对房地产市场影响几何?

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近日，财政部等四部门联合发布通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。通知明确，今年7月1日起在河北、上海、青岛、云南等地开展试点，明年元旦起全面实施。

这一通知引起极大关注。多数专家认为此次调整的仅是征收机构，而非土地出让收入的归属权，并没有实质性触动地方利益。诚然，如果只看土地出让收入端，确实只是机构调整；但如果看支出端，那就意味着实质性变化。

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过度依赖“卖地收入”

地方政府债台高筑

自从上世纪90年代我国推出商品房政策，叠加国地税分成制度以来，土地收入渐成地方政府财政的大头。据财政部公开数据统计，2020年全国卖地收入8.4万亿元，同比增长15.9%，占全国财政收入46%，占地方财政收入84.03%。正是因为地方政府一手握有土地财政，另一手握有开发平台，加上金融系统投其所好，地方政府踩着城市建设的“风火轮”，迅速滚大了债务这个雪球。

尽管中央三令五申，财政部一道道“铁律”出台，力图控制地方政府融资平台和债务，给地方政府开发融资加了一道道“紧箍咒”。然而，欧债危机、中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情后，不稳定的国际环境及国内的经济新常态，使得地方政府越来越依赖土地出让收入和开发平台举债发展。

至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.66万亿元，约占GDP的25.3%；如再加上城投债等隐性债务，地方政府债务的风险已顶到“天花板”。2017年以来，多个省级行政区的地方政府债务占地方财政收入的比例超过50%。较多城市政府土地财政依赖度和债务率双双超过100%，如下图。

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（图：中国主要城市土地财政依赖度及城市债务率）

回头看，我们不难发现，每过三五年，地方政府债务就大幅攀升。可以说，“紧箍咒”并没有起到长期作用，我国一直未能真正管住地方政府债务这匹“脱缰野马”！

土地账本透明化

“放大招”遏制债务风险

既然政令管不住地方政府的债务冲动，这次中央直接将土地收入由国税征收，祭出釜底抽薪的大招，是向地方政府债务动了真格。为何说是动了真格？

表面看，这次是机构事权的调整。实际上，是钱袋子的根本移位。从前，土地出让金这笔巨款一直存于地方政府账户，中央管不到，审批预决算的人大会议也管不到，几乎由地方政府说了算。以后，土地出让收入挪到国税征收，进入国库，这笔资金的收支形式就发生了改变。

虽然本次通知明确，“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。但毫无疑问，从此以后土地账本对中央是透明的。同时，国税是中央垂直管理部门，不由地方政府说了算，这是关键。

其次，收入决定债务，地方政府失去了对土地出让金的完全控制，其开发平台进行债务融资的时候，就少了土地收入底层资产作为信用背书，金融机构由投其所好转变为望风而逃是必然的。

管住地方土地出让金，就是在拆地方政府负债这个“弹”。“十四五”规划纲要明确提出，要完善地方政府债务风险识别、评估预警和有效防控机制，稳妥化解地方政府隐性债务。但十多年的实践表明，要真正拆除地方政府债务这个“炸弹”，就必须先从源头管住地方政府举债的手。管住土地市场的命门——土地出让收入，间接让地方政府债务受控，是事半功倍的举措。

助力乡村振兴

倒逼地方政府谋求创新发展

新政将有何重大影响？国家层面而言，我国正迈入中等发达国家水平，处于创新驱动阶段。中央提出，2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国。可见，中央对土地市场再次改革，首先是为推动创新驱动，及早为财富驱动发展阶段进行部署。如任由地方政府依仗土地市场无节制扩大债务，可能引发系统性金融或经济危机，将危及国家大计。

第二，土地出让金这笔巨款的使用，中央早已有长远考虑，新的使用方式如箭在弦。2020年9月中共中央、国务院发布的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》早已提出，要稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。到“十四五”期末，各地土地出让收益用于农业农村比例要达到50%以上。这也是此事推进如此迅速的直接原因。

第三，地方政府必须摆脱土地财政依赖谋新发展，将主要精力瞄准改革开放、实体经济、技术创新和乡村振兴，全力推动高质量发展。如何将资金落到实处，实现乡村振兴目标，将是一个全新的挑战，也是乡村发展之机遇、国家社稷之福。

对房地产市场影响几何？

新政对房地产市场的影响是间接而长远的。

首先，新政的出台与是否实施房地产税无关。但中央可以摸清土地这笔账的家底，做到“全国一盘棋”，避免失控混乱。进而通盘掌握房地产市场内核、增强房地产市场调控手段、建立房地产市场长效机制。

另一方面，新政对于地方政府投入土地一级开发的积极性将造成一定打击。对于房屋空置率高的城市，有助于存量消化。但对于供需紧张的城市，如果不能熨平这一影响，减少土地供给不利于房地产市场供需平衡，可能造成房价上升。

此外，新政对地方政府利用土地出让收益进行城市建设投资造成牵制，将减少城市公共设施配套投资，进而降低GDP增速，长远将影响城市之间的竞争格局。对于高度依赖土地出让收入的城市，不可谓不是重大影响。

最后是新政将规范土地及房地产市场，加快税费合并简化，适应税制的国际国内并轨，加快完善我国现代税收制度，保护来之不易的发展成果，避免土地和房地产市场滋生腐败。